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基于公共治理视野下听证制度与公共决策 　　摘要：20世纪90年代以来，“治理”及“善治”概念日益成为公共管理的核心概念，公共治理的核心手段为公共政策，其中首要的环节是公共决策及其体制问题。公共决策是公共管理过程的关键环节，公共决策的质量状况在很大程度上决定着公共管理水平的高低。按照公共治理的要求，必须改革公共决策体制，听证制度就是在公共决策领域中进行探索的一种历史性成果。 　　关键词：治理；听证制度；公共决策 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2007)03-0094-05 　　 　　一、公共治理理论视角下的听证制度 　　 　　公共治理理论作为一种新型的公共管理理论，是对传统公共管理理论的反思和批判，并且对新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事物的管理。“治理”是对英文governance一词的汉译，它是一个具有相当模糊性的概念，人们在不同的语境下对其往往有着不同的理解。例如，在企业管理的语境下，它常常指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。即便是在公共管理的语境下，它也有着多种不同的解释。例如，作为新公共管理的治理，它是指将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为善治的治理，它是指强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会――控制体系的治理，它是指政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。而公共治理理论正是描述当前公共管理环境变迁及其最新发展的理论图式，我们倾向于从公共管理的角度对“治理”概念作如下理解：所谓“治理”，就是对合作网络的管理，它指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共管理主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从划桨到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。治理是“一种以公共利益为目标的社会合作过程――国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配性的作用”。通过前人的研究，我们可以对西方治理理论的基本概念和主要内容有比较清楚的了解。 传统的政府统治观强调，政府组织是行使公共事务管理的唯一权力中心。政府依靠其强制力和权威，集中掌握与控制社会的各种资源。在当代治理主义精神下，政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色，但它不再是实施公共事务管理功能的唯一权力核心。政府的作用范围明显缩小，同时多元化社会力量参与使得公共事务的多元化治理成为一种趋势。 　　公共治理的核心手段为公共政策，其中首要的环节是公共决策及其体制问题，因此，按照公共治理的要求，必须改革公共决策体制。在改革的方略中最核心的内容就是要切实扩大公众参与，充分考虑社会各方的利益需求，广泛听取有关利益主体的意见。为此，我们通常需要注意三个层次的参与方式：一是扩大直接选举的应用范围和适应层级；二是广泛求谏；三是听证会。听证会是针对特定政策问题，主要以会议的形式听取社会各方和有关专家的意见，不仅符合公共善治的原则要求，而且还有比直接选举和广泛求谏以及座谈会形式更多的优点，其中最大的优点就是克服代议制的不足，实现各方利益主体、官员、专家与百姓之间面对面的直接交流和沟通，从而发扬民主，维护公平，达成共识并提高决策的质量与水平。可见，公共政策、公共决策及其体制与治理的关系非常密切，听证制度总体上还是适应公共善治需要的一种非常重要的公共决策体制变革。 　　 　　二、治理的原则与听证的功能 　　 　　在中国政府运作方式和公共决策体制领域的诸多变革或创新举措中，听证制度格外引人注目。短短几年时间，听证制度就已经在我们立法、行政和司法领域都得以广泛应用，其应用速度之快、范围之广确实是人们始料未及的。其实，中国公共决策听证制度的全面出台决非偶然，它恰恰适应了治理理论的理念，符合中国政治体制改革的战略选择，因而它是我国一种极为重要的公共决策体制改革举措。 　　根据国外的成熟做法和我国在司法、行政决策领域对于听证制度的既有规定，听证制度至少有六大功能定位：第一，公平平等。这是听证制度最重要的特征，主要是指通过听证形式让社会中有关的利益群体或个人在公共决策过程中都能平等地表达意见，有效保护自身的合法权益；第二，公众参与。就是让普通公众通过听证会形式有机会直接或间接地参与到关系他们切实利益的公共决策之中；第三，公开透明。就是对于那些不涉及国家机密和个人隐私，不会影响到社会秩序的公共决策，通过公开听证形式，来改变过去决策中的暗箱操作的做法，增加公共决策的透明度；第四，理性选择。尽管在现实中，人的认知能力往往是有限的，人们并不能做到完全的理性选择，但是对于尽可能理性决策或科学决