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大学章程制定中经费条款研究 　　【摘 要】 《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010―2020年》和《高等教育法》都要求高校制定章程。对大学章程中的“经费”条款如何制定，是各高校都在研究和关注的问题。文章阐述了大学章程制定中“经费”条款规定的重要性，剖析了章程中财务治理结构、法人财产权等问题，并提出了建议。 　　【关键词】 大学章程； “经费”条款； 研究 　　2010年10月24日，国务院办公厅下发的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》指出：“推动建立健全大学章程”，并确立了北京大学、中国人民大学、清华大学、复旦大学、浙江大学和吉林大学等26所高校为建立健全大学章程试点院校。 　　2011年11月28日，教育部发布了《高等学校章程制定暂行办法》，自2012年1月1日起施行。《高等学校章程制定暂行办法》第三条规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。”大学章程，湛中乐、徐靖称之为大学之“根本法”，章程是一校之内的“最高法”、“纲领法”、“根本法”；陈德文认为：“学校有了章程，也就等于有了根本法。大学章程是规范学校运行的‘组织法’，大学章程是全校师生员工的‘权利书’，大学章程是学校面向社会的‘宣言书’。”可见大学章程的重要性。目前，高校都在制定章程，本文仅对大学章程中的“经费”条款进行探讨。 　　一、大学章程中“经费”条款规定的重要性 　　（一）出资者拥有《大学章程》的核准（审核批准）权 　　1.规定 　　（1）公办高校由主管教育行政部门审核批准 　　2003年7月17日，教育部发布的《关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法〔2003〕3号）第三条第二款规定：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。” 　　《高等学校章程制定暂行办法》第二十三条规定：“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。” 　　（2）民办高校由学校理事会或者董事会审核批准 　　《中华人民共和国民办教育促进法》第二十一条规定：学校理事会或者董事会职权之一是“修改学校章程和制定学校的规章制度”。 　　2.分析 　　在《高等学校章程制定暂行办法》和《民办教育促进法》中提到“举办者”，即由举办者审核批准。什么是举办者？1995年7月19日，国务院办公厅转发的《国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见》（〔1995〕43号）指出：“要通过深化改革和立法，划分、规范举办者、管理者、办学者的权力与义务。举办者主要是投资举办学校、提供必要的办学条件、提出学校主要学科和专业的服务面向及人才培养要求、对办学实施目标监督等。举办者可以是各级政府及有关部门，也可以是企业、事业、具有法人资格的社会团体或公民个人，他们可以单独，也可以联合举办。举办者应有代表参加高校相应的管理机构（如校董会等）。”由此可见，“举办者”是投资举办学校者。在《民办教育促进法》中除了有“举办者”外，还使用了“出资人”的概念。如第三十五条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第五十一条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。” 　　国务院发展研究中心张文魁研究员认为：“‘出资人权利’这个概念是中国的独创，但可以将这个概念等同于国外的投资者（investor）概念（更准确地说应该是权益投资者，即equity investor）。中国造出出资人这个概念，主要是针对政府对国有企业资产管理‘政资不分’的旧体制而提出来的，希望通过建立出资人制度而将政府作为公共管理者的身份和国有资产所有者的身份分开（政资分开）。所以，可以将中国的出资人理解为国有企业的投资者，将出资人权利理解为国有企业投资者的权利。” 　　庞慧、罗继荣的研究表明：“民国时期，大学因校情不同，学校章程取得法律效力的方式也不同。例如，《交通大学大纲》最后一条规定，‘本大纲自交通部核准之日施行’。这与交通大学的创建有关。交通大学的经费源于交通部育才经费及其社会捐赠，所以，它接受交通部的监督，其章程也由交通部核准。而《北京大学章程》经过评议会通过后，呈送教育部‘鉴核备案’施行。《国立北平大学组织大纲》在附则中规定，‘本大纲自呈经教育部核准后施行’。” 　　其实，主管教育行政部门不是公办高校的出资者，《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”因此，熊丙奇指出：“大学章程需由高校举办者