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大遗址管理体制改革探索 　　摘要　近年来，高速城市化进程所引发的经济发展与城乡建设对我国的大遗址带来了前所未有的冲击，遗址地地方政府在新形势下面临着遗址保护与区域发展的两难选择。如何实现大遗址科学保护与合理利用并举，一个与之匹配的管理体制是其前提与保障。为此，本文对我国大遗址管理体制进行了现状调查与问题分析。在论证大遗址管理对风景名胜区管理体制改革理论与实践可借鉴性的基础上，通过风景名胜区管理体制改革历程总结与经验教训分析，结合大遗址的资源特性与管理目标，对我国大遗址管理体制改革进行了思考。 　　关键词　大遗址；管理体制；改革；风景名胜区 　　中图分类号　F59 　　文献标识码　A 　　文章编号　1002―5006(2009)09―0079―06 　　 　　近年来，高速城市化进程所引发的经济发展与城乡建设对我国大遗址的保护带来了前所未有的冲击，与此同时，遗址所在区域的社会发展也受到遗址保护的限制。因而，遗址地地方政府在新形势下面临着遗址保护与区域发展的两难选择。为缓解并协调这一矛盾，学者们提出了许多保护与发展的并举之策，遗址旅游(喻学才，2001)、动态保护(田林，2005)和遗址产业(樊海强，2006)等新思路、新理念相继涌现。如何让上述大遗址保护理念在现实中落地并持续发挥效应，一个与之匹配的管理体制是其前提和保障。然而，学者们在建构以上理念的同时，对其管理体制的专门化研究还显得较为欠缺。为此，通过我国大遗址管理体制的现状调查与问题分析，对其管理体制改革进行研究与探索，对大遗址可持续保护与发展具有一定的理论价值与现实意义。 　　 　　1　我国大遗址的管理体制现状、问题与改革思路 　　 　　1．1　管理体制现状 　　我国现行“双轨制”的大遗址管理体系，即一条管理系统是在业务上接受白上而下的文化、文物部门(中央政府文化部及国家文物局――省(市)文化厅、省(市)文物局――区(县)文化局、文化站――文管所)垂直管理，另一条管理系统是在行政上接受省(市、区、县)的分级领导。因此，一方面，大遗址管理机构的行政隶属关系归属地方文化(文物)部门，接受其专业指导；另一方面，在大遗址保护和管理上，地方政府其他部门如城建、规划、土地和公安等部门也赋有相应的职责。 　　我国大遗址现行管理机构主要为文管所、博物馆以及由文物(文化)局或考古队、博物馆代管的过渡性管理机构这三类形式。由于国家制定的全国性保护法律(如《中华人民共和国文物保护法》)及地方在立法权限范围内制定的地方性法规对保护管理机构的设置、地位、性质、责任及经营等均无具体内容，因而大遗址管理机构行政级别较低(多为科级建制)，权限较低(绝大部分没有土地使用权，执法权限由相关部门委托)，资金来源绝大多数依靠当地政府财政投入和各级单位投入的保护工程专项资金，机构人员编制较少，专业人员严重不足。 　　1．2　转型期大遗址管理所面临的严峻挑战 　　1．2．1　高速经济发展对双轨并行的管理体系带来挑战 　　大遗址双轨并行的宏观管理体制，在经济低速发展时期，地方政府没有强烈的开发冲动、保护与发展，以及各个利益主体的利益冲突尚不明显，管理体制虽然处于分割状态却相安无事，地方政府可以较好地配合中央共同保护遗址。我国采取分税制以来，中央与地方出现利益分异，特别是在一些城市化经济发展迅猛、经济结构复杂、观赏性较差的开放式大遗址地区，存在着高效经济发展与长期保护投入的矛盾问题，更难于实现中央和地方的协同共管。 　　1．2．2　地方多元发展需求对管理机构有限的管理能力带来挑战 　　地方政府期望遗址保护与区域发展并举的双重目标，打破了原有专业管理与行政管理双轨并行以及中央与地方协同保护的良好格局。而在现阶段社会经济快速发展的语境下，地方政府多元需求所衍生出的复杂问题更是现行遗址管理机构权限及能力难以应对的。例如，汉长安城遗址区内常年驻存多家违章企业，汉长安城文管所却囿于行政级别较低、文物执法协调能力有限(只有行政监督权，缺乏执法权)对这些违章企业无可奈何。秦雍城遗址所在的陕西省凤翔县政府多年来一直试图利用遗址文化影响力提升其区域竞争力，但囿于保护管理机构资金和专业人才匮乏而无法将观赏性有限的大遗址进行有效地展示与利用。 　　1．3　大遗址管理体制改革的研究思路 　　针对大遗址管理所面临的挑战，如何在社会经济转型及地方多元需求的背景下，通过体制改革，使大遗址管理机构能够对遗址区资源环境进行综合、科学、有效的管理，以实现遗址保护与发展并举是大遗址资源管理的根本使命。如何建立一个综合、科学、有效的管理机构不仅应作为大遗址管理体制改革的目标指向，更应该作为衡量管理体制改革策略的价值准则。 　　目前，我国关于大遗址管理体制改革的专门讨论还比较薄弱，而对我国自然与文化遗产资源管理体制改革