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大部制改革与行政组织法完善 　　按照公共行政组织必须受制于法治原则的理念和要求，大部制改革不仅仅是政府机构和人员的精简，而且是政府转变职能、行政管理运行机制走向程序化、法治化的进程，更多地体现为对行政组织法治的需求。行政组织法不仅是政府机构改革的强大推动力，也是巩固机构改革成果的有力保障。应根据大部制改革所体现的我国政府机构改革的要求和目标完善行政组织法，这也是大部制改革是否成功的关键。 　　[关键词]大部制改革；政府职能转变；行政组织法 　　[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)07-0159-04 　　邓海娟(1974―)，女，三峡大学政法学院副教授，主要研究方向为行政法学；黄利红(1977―)，女，三峡大学政法学院讲师，法学博士，主要研究方向为行政法学。(湖北宜昌 443002) 　　本文受三峡大学马克思主义中国化省级重点学科资助。 　　 　　大部制改革作为国务院机构改革的方向，已成为我国行政管理体制改革的重要内容，在今后我国改革中的重要地位不言而喻，因此也迅速成为理论界所关注的热点。从大部制改革进行的历史背景考察，它是在我国政府机构、职能与经济发展不适应的状况下开展的，如政府机构仍然对微观经济活动过度干预，政府职责不清、权限交叉、机构臃肿、效率低下等。而此类问题在相当程度上与行政组织的合法、合理性相关联，与我国行政组织法不健全不完善相关联。因此，以法治与公共组织的关系为基础，从完善行政组织法的角度展开讨论，可以为如何实现大部制改革提供一个可供选择和考虑的方案。我国行政法学者薛刚凌针对此次国务院机构改革方案，认为：“改革需要在制度化的配套中进行，需要相应法律制度的保障。党的十七大报告明确强调要加强组织法和程序法建设。此次政府机构改革中，没有同时提交组织方面的立法和运行方面的立法，不能不说是令人遗憾的。”[1]因此，在未来的改革中，同时加强与改革配套的法律制度的建设，尤其是行政组织法的建设具有重要意义。 　　 　　一、大部制改革的背景和目的 　　所谓大部制，是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的部门，在此基础上组建一个规模更大、职能范围更广、侧重于横向的宏观管理、战略和政策制定的大部门的管理体制。[2]2008年3月15日，十一届全国人民代表大会第一次会议举行第五次全体会议，表决通过了关于批准国务院机构改革方案的决定草案，以大部制为核心内容的国务院机构改革方案尘埃落定。标志着大部制改革在我国迈出了重要步伐。 　　政府机构作为履行国家重要职能的机构，其设置关系着国家政治经济的发展，政府机构改革因此成为我国改革发展中的重点。我国自改革开放以来，先后历经了5次较大规模的机构改革，但总体而言，政府机构的设置和政府职能状况仍然不能适应经济社会发展和市场经济体制的需要，主要表现在：第一，政府职能转变还没有完全到位。一方面，政府还在过多涉足微观经济管理领域，没有从应当退出的领域退出；另一方面，政府的社会管理和公共服务职能还比较薄弱，与“小政府，大服务”的要求存在着差距。第二，政府横向部门划分太细，导致职能交叉、政出多门、权责不清的现象突出。第三，决策、执行和监督职能配置不够科学，决策权与执行权集中于一身的现象比较普遍。第四，一些政府部门出现利益集团化和非公共机构的倾向，社会公权力沦为谋取个别部门和行业特殊利益的工具。[3] 　　由此可见，大部制改革有着特殊的社会背景，它是在我国政府机构和政府职能与经济发展和市场经济体制不相适应的状况下展开的。因此，大部制改革实际上肩负着重要的历史使命。[4]这主要表现在以下几个方面： 　　首先，转变政府职能，适应市场经济体制的需要。大部制把相关的职能和权力集中在一个统一的部门行使，容易摆脱传统上囿于单一行业或者部门利益的角度思考和行事的方式，强调政府的宏观调控作用，容易从公共利益的角度创造一个有利于不同行业利益主体之间和谐共处、互相协调的制度环境，突出公共服务职能。 　　其次，科学确定政府机构设置及其职能分工，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制，提高行政效能。大部制有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有权无责的现象，减少传统部门划分过细、协调环节过多的问题，较好地做到权责匹配明确，提高行政效率。 　　再次，精简机构和人员。大部制在机构设置上，要在横向上整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，这会导致原有部门的数量减少，客观上有利于精简机构和人员裁减。 　　最后，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。推行大部制的主要目的并不在于精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，提高决策的科学性，建立决策、执行和监督相对分开的行政管理体制。客观上讲