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对修改大气污染防治法着力点思考 　　摘要 从2013年到2016年我国大气污染防治所取得的巨大成就不能用来说明2015年修订通过的《大气污染防治法》为防治大气污染发挥了巨大的作用。那些成就主要是由以《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》为标志的政府防治大气污染的行动取得的。《大气污染防治法》（2015）的加“严”修订主要表现在：罚则条款数量增加；违法行为种类增加；责任类型增多；多处设定“惩罚束”；设定阶梯式处罚；创设身份罚新形式，多处设定机能罚等方面。那些加“严”修订都服务于实现“行为人不违反”这个规制目标。以往的研究成果表明，使“行为人不违反”的法律不能保证使环境达到一定的质量目标。近年我国政府环境保护举措取得成功的秘诀主要有三点，即：①减少绝对排放量；②政府负责，而不是行政相对人负责；③用权力推行，而不是用设惩罚“威胁”行政相使之守法的方式寻求大气污染防治目标的实现。要让大气污染防治法成为我国防治大气污染的基本依据和有效防治大气污染的保障，必须对新修订的《大气污染防治法》再行修订。新的修订应当以政府的大气污染防治行为为着力点。这样的修订主要应当考虑：建立大气质量目标制度；健全总行为控制制度；按照大气污染防治的需要明确对各级政府、地方权力机关的授权；规定政府或其职能部门的职责和相关行政权运行的约束程序。在对《大气污染防治法》实施了以“政府的大气污染防治行为”为着重点的修改之后，国家将取得法治国家建设和大气污染防治法制建设的双重收获。 　　关键词 大气污染防治法；总行为控制；大气质量 　　中图分类号 X197 　　文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）09-0093-09DOI：10.12062/cpre 　　2015年修?通过的《大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》（2015））已经实施1年多，实践对此次修订给出了怎样的评价，我们是否还需要对大气污染防治立法的完善做新的努力呢？虽然《大气污染防治法》（2015）已经获得来自媒体、学界的好评[1-2]，但持怀疑态度的究问也许并不多余。 　　1 《大气污染防治法》（2015）对治理雾霾的贡献 　　《大气污染防治法》（2015）自2016年1月1日起生效，到2016年年底，实施满1年。在这1年中，我国大气污染防治取得了明显的成效。以近几年社会认知度极高的大气中细颗粒物（PM2.5）浓度的变化为例。与2015年相比，不管是月均浓度还是年均浓度都有明显下降（见表1）。 　　我们可以用这一组数据来说明2016年大气污染防治取得了巨大的成绩，但却不好用它们来证明《大气污染防治法》（2015）在防治大气污染上发挥了怎样的作用，更不好用它们来说明《大气污染防治法》（2015）对防治大气污染的作用比修订前的《大气污染防治法》（2000）有多么大的提高。在没有实施《大气污染防治法》（2015）的年份（以2013年与2014年为例），大气污染防治也曾取得巨大的成就（见表2）。 　　在尚不存在《大气污染防治法》（2015）的年份，我国大气污染防治也可以取得如此显著的成就。这至少可以说明，不是只有在对大气污染防治法实施了2015年所做的那些修订之后大气污染防治才可以取得明显成效。之所以对《大气污染防治法》（2000）实施修订，是因为在该法规范下开展的大气污染防治没有产生令人满意的效果，是因为立法机关相信这部法律存在影响提高大气污染防治效果的缺陷。在该法尚未修订、该法的缺陷尚未得到弥补的情况下，我国大气污染防治依然可以取得年均细颗粒物浓度下降十几个百分点的成就，这份不能归功于《大气污染防治法》（2000）的功绩是如何取得的呢？如果不带法学家或法律工作者的偏见，我们应当承认，那是国家行政权力运行的结果。近几年，我国政府投入大气污染防治的主要行动有两项，一项是实施《重点区域大气污染防治“十二五”规划》；另一项是实施《大气污染防治行动计划》。 　　经国务院批复的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称《重点区域防治规划》）以2010年为规划基准年，为从2012年到2015年重点区域的大气污染防治设定了明确的“规划目标”。对降低大气中细颗粒物浓度设定的目标包括“京津冀、长三角、珠三角区域”“年均浓度下降6%”（第2章第3节）等。为了实现规划目标，《重点区域防治规划》“依据地理特征、社会经济发展水平、大气污染程度、城市空间分布以及大气污染物在区域内的输送规律，将规划区域划分为重点控制区和一般控制区，实施差异化的控制要求”，“对重点控制区，实施更严格的环境准入条件，执行重点行业污染物特别排放限值，采取更有力的污染治理措施”（第3章）。对已经存在的污染源，《重点区域防治规划》采取了包括“淘汰火电、钢铁、建材等重污染行业落后产