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对我国历次机构改革法学思考 　　摘 要 改革开放以来我国已进行了数次机构改革，在十七大会议上我国又提出政府机构向着大部制方向改革，这次改革是否会发生历次改革后行政机构依然再膨胀的情况，本文从法学的角度审视建立一套完整的行政组织与人员编制法律体系对推动和稳固改革的意义。 　　关键词 改革 行政管理体制 行政组织法 　　中图分类号：D921 文献标识码：A 　　一、改革开放以来中国行政体制改革的绩效 　　 改革开放以来中国行政管理体制是与建立市场经济体制相适应的阶段。在社会分工和经济不断变化发展的要求下，我国自1978年改革开放以来，在总结过去的实践经验和教训上已经进行过六次政府机构改革。 　　 第一次是1982年改革，此次改革精简了大量的领导职数，并使一批年轻有高文化程度的行政官进入领导岗位，但是针对政府机构与人员编制没有进行改革，政府职能没有转变，因此在以后数年政府机构与人员数量又出现了膨胀。第二次是1988年改革，这次改革提出了转变政府职能的要求，强调了政府对于经济管理由直接管理变为间接管理，但是后来的实践上还是因为职能的转变没有到位，精简机构又膨胀起来。第三次是1993年改革。改革后国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20%。这次改革是在确立社会主义市场经济体制背景下进行，但是由于市场经济刚刚开始，政府职能不能马上转变到位，因此改革成就不是很显著。第四次是1998年改革，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。截至2002年6月，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。这算是一场比较大的精简政府机构改革，但是在对于某些部门的强化与削弱上还有很多问题需要商榷。第五次是2003年改革，改革后除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个。这次改革按照权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，其重点就是要转变政府职能，改进管理方式，规范中央与地方的关系。第六次改革议程是在党十七大报告上提出的要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。拟考虑拓宽部委职能，国务院所属机构将会进一步整合，逐步向大交通、大文化、大农业、大环保等过渡。 　　二、从法学角度审视历次机构改革经验和教训 　　 （一）国外的经验借鉴。 　　 适当的借鉴外国经验，在我国政府机构的改革和调整中适用，这样可以少走弯路。回顾当代各国政府机构改革，在英国，这场改革模式被称为合作政府(Joined-Up Government)，其目的是“为了获得水平和垂直的协调性的思维模式与行动范式”。在美国，改革模式被命名为协同政府(Collaboration Government)。在澳大利亚和新西兰，改革被冠以整体型政府(whole-of-Government)的名义。整体型政府作为公共服务提供机构，通过跨越部长职务边界的工作方式解决特定的问题，以此作为政府对这一问题的整体性回应。加拿大的目标是建立水平政府(Horizontal Government)。在国外的机构改革下我们可以从法学的角度审视他们的改革经验。 　　 第一，国外的机构改革大多是在一套法律程序下进行，例如美国与日本，通常先成立一个改革研究委员会来吸收社会各界人士对机构改革的意见，在经过论证和研究的基础上作出政府机构改革报告，然后由立法机关合理采纳经过了社会各界广泛讨论后的改革建议制定法律，决定改革，最后，在政府推行改革的时候要分步进行，力求稳妥。 　　 第二，在政府的改革前后始终运用法律来推动和维护，以法律来维护和保障改革符合法治精神，且有助于保障改革的成。在西方国家在行政管理体制改革中，尤其重视运用法律手段推进改革。如日本在1995年颁布《地方分权推进法》以推动地方自治改革，法国在1982年颁布《权力下放法》加强地方民主，增强了地方当选者的决策权和群众的参与权和发言权，德国为调整经济结构促进地方的经济均衡发展，在1995年制定《改善地区经济机构共同任务法》和《机构调整法》。 　　 （二）我国历次改革的经验与教训。 　　 回顾我国历次的机构改革存在的诸多弊端与遗留的问题主要表现在：一是政府职能转变还没有完全到位；二是部门职能交叉仍不同程度地存在。三是前五轮精简工作和机构改革始终没有走出“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的怪圈。 　　 那么就十七大提出的建立大部制的行政体制改革会不会再重蹈覆辙呢？我们就要从以往的几次改革寻找经验教训。那么行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制就是主要原因之一。历史经验已经证明，仅仅精简机构和人员、单纯依靠行政手段、经济手段，效果是有限的。为了彻底走出历史怪圈，从根本上巩固来之不易的机构改革成果，必须加强行政组织立法，对政府机构设置的原则、形式、范围、标准、职