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对深化吉林农垦改革发展思考 　　2015年中央一号文件聚焦农垦改革，明确提出“加快深化农场企业化、垦区集团化、股权多样化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制。明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制。发挥农垦独特优势，积极培育规模化农业经营主体，把农垦建成重要农产品生产基地和现代农业的示范带动力量。”10月13日中央深改小组第十七次会议，审议通过《关于进一步推进农垦改革发展的意见》。这是自改革开放以来，继国有农场税费改革后又一次重大机遇，对发展壮大农垦事业将产生重要的深远历史影响。 　　一、农垦改革发展现状 　　九十年代以来，全省农垦企业改革分类进行，一是工业、商业企业通过资产重组、兼并、收购等形式基本完成了改制（通过参照2005年全省振兴东北老工业基地政策，推动农垦工商企业改制）。二是农场改革分为家庭农场承包阶段、完善和深化改革阶段及落实惠农政策的稳定发展阶段。采取以兴办职工家庭农场为突破口，建立大农场套小农场双层经营体制，实现全方位配套改革，使全民所有制的单一经济形式转变为多种经济形式并存的新格局，经营机制不断完善和创新，管理体制改革不断深化和完善，农场内部改革取得新进展，内部结构不断优化。特别是国家实行惠农政策、农村综合改革、剥离企业办社会职能、社会保障政策的落实，减轻了企业和职工的负担，促进了企业的发展和社会进步，农垦改革迈出了坚实的步伐，促进了社会和谐稳定。 　　从管理体制上看，我省农场实行属地政府管理，共分三个层级：省级、市（州、县）级、农场级。在常规行业管理序列之外，四平市、前郭县设两个农垦集中管理机构。从生产品种上看，全垦区以种植业为主，畜牧业和特产业为辅。从行业性质看，垦区农工商建运服行业门类齐全，包含种养业、参场、鹿场、果树场等，各农场下还有各种经济类型的场办企业。从企业功能上看，主要包括企业经营管理、行政性事务管理、社会化公共服务等。公共服务管理包括人口计划生育、民政优抚、社会治安、农场内道路建设、水利建设、教育卫生等项工作。农场不是纯粹的企业经营管理活动，兼具社会性管理工作，无法与国有工业企业剥离办社会相比，所以农场微观管理为经济社会性管理。 　　二、制约农垦行业发展的主要问题 　　一是农垦管理政企不分，内生动力不足。我省农垦农场80年代下放到属地政府管理，地方政府有国有资产处置、干部任免等多种权限。国有农场虽为企业，但却基本失去了通过生产经营创造价值的职能，以企业为主体开展的经营活动基本为零，农垦企业发展的内生动力明显不足。 　　二是农垦企业社企不分，办社会压力巨大。2005年以来，农垦系统的教育、卫生、公安逐步完成了从农垦剥离的工作任务，但由于经费等原因，企业仍继续负担部分费用支出。农垦企业承担的其他社会职能剥离工作进展缓慢，据统计企业承担社会职能超过30项，由于没有公共财政的投入保障，压力巨大。2013年启动国有农场办社会改革，2015年将分项逐步推开，但由于经费额度有限，农垦办社会职能仍不能完全彻底剥离。 　　三是农垦企业经营机制不优，组织优势淡化。企业最主要的资源是土地，部分垦区采取类似农村的土地承包办法，农场无法通过开展集约经营从土地获取更多收益，使企业失去了通过用市场手段调整地租增加收入的手段。多年的分散经营，使农垦行业的农业生产基础性投入明显不足，原有的组织优势逐渐淡化，农垦行业的高水平、高产出、保供给、促稳定的作用无法充分发挥。与此同时，企业发展明显缺少必要的政策支撑和资金激励，农垦行业的引领现代农业发展的设计功用远未实现。 　　四是农工的养老保险机制急待改善，企业负担沉重。自2003年7月，全省农垦企业参加城镇职工养老保险。按照28%的缴费比率进行缴费，其中企业负担20%。农垦企业实施家庭联产承包经营后，农工按2004年土地承包费的14%上缴企业，这一政策十多年来没有大变化。随着社平工资逐年提高，养老保险费用逐年上涨，致使多数企业无力负担，全垦区累计拖欠社保费数额巨大。目前看，这种情况会随着时间的推移逐渐加剧，企业不堪重负。 　　五是行业发展的政策和资金投入不足，被政策边缘化。国有农场属地管理，受企业财力和地方政府投入的限制，基础设施建设基本停滞，欠账严重，极大制约了垦区社会经济的发展。其中安全饮水、生活环境建设、道路建设和电网建设方面的缺口更加突出，国有农场的基础设施建设水平已经落后当地农村，农场职工的自豪感在逐渐消失。 　　六是行业功能定位模糊。农垦企业下放为属地管理后，多数农场集企业、乡镇、社区等多种角色于一身，地方政府对农垦企业由于权能不清，管理责任、发展责任都不明确，导致行业体制不顺、机制不活、管理松散、增长乏力，与广大垦区职工和居民发展经济、改善民生的强烈意愿渐行渐远。 　　此外，历史债务沉重、管理