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巨灾风险融资主体整合与功能定位理论分析 　　[摘 要] 巨灾风险融资的核心问题是实现多元主体的广泛参与，并对参与主体进行管理层次和组织结构上的整合，进而实现各主体在巨灾风险融资职能上的优势互补与配合。由于我国在社会、政治、经济、文化、历史等方面的客观条件，我国巨灾风险融资体系需要政府主导进行整合，发挥政府在保险市场中的保费补贴与巨灾基金、在金融市场中的财政贴息与巨灾证券、在社会捐助中规制引导与全程监督等政府功能，推动政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐赠协同高效发展。 　　[关键词] 巨灾风险；融资体系；主体整合；功能定位；理论分析 　　[中图分类号] F272.35 [文献标识码] B 　　一、引言 　　随着科学水平的不断进步，人类的足迹已经遍及世界的每一寸土地，与此同时人们日常的生产生活对环境的影响也日益加深，由此带来的极端天气正逐渐增多，世界上许多国家都或多或少面临巨灾风险的威胁。由图所示，自有巨灾风险统计的1970年以来，全球巨灾事故发生的频率有不断增加的趋势。我国由于幅员辽阔，东西南北之间跨越很大，地理生态状况复杂多样，有着各种灾害发生的生态条件。我国各类灾害的突发性、异常性、难以预见性逐渐突出，造成的经济损失持续加重，巨灾风险已经成为制约我国经济持续发展重要影响因素之一。在巨灾风险的不断警示中，我们逐步意识到面对自然灾害时，巨灾风险融资体系的重要性。 　　全球1970-2013年巨灾发生次数图 　　数据来源：瑞士sigma杂志，2014年第2期。 　　通过长期的理论研究和实践操作，逐步形成了由政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐助组成的巨灾融资体系。然而，由于相互独立的各方主体在社会属性、运作机构、融资方式、实施流程等方面存在着很大的差异，在巨灾融资的协调性和资金的配置方面很难达到最佳的效果。所以，巨灾风险融资体系中各个主体功能的整合是目前我们面临的一个核心问题。其实，不论在发达国家还是发展中国家，不论是在资本主义国家还是社会主义国家，在巨灾风险的融资体系构建中，政府的影子一直贯穿其中。但是，由于文化习俗、社会传承、国家制度等方面的差异，使政府在其中的功能也有所差异。笔者考虑到我国在社会、政治、经济、文化、历史等方面的客观条件，提出我国巨灾风险融资体系需要政府主导进行整合，推动政府财政、巨灾保险、金融市场、社会捐赠协同高效发展。 　　二、政府主导巨灾风险融资的理论依据 　　（一）从政府职能角度看 　　一般来讲，政府具有四大职能：即维护国家统治阶级利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的政治职能；促进国家经济发展，对社会经济生活进行管理的经济职能；为满足人民文化生活的需要，对文化事业所实施管理的文化职能；提供公共服务的社会职能。巨灾风险管理往往涉及到受灾地区社会秩序的稳定、经济生活的恢复、基础设施的重建等一系列重大问题，是政府职能在防灾减灾领域的综合体现和应用。可以说自政府这种政治组织在人类社会出现以来，巨灾风险管理就成为其固有的天然的一种职能。 　　（二）从经济学的角度看 　　巨灾风险是一个只能带来负效用的产品，其供给主体是大自然，消费主体是社会各群体。巨灾风险的供给具有不可抗拒性，社会对其消费具有强制性。尽管社会对巨灾风险唯恐避之而不及，但往往对其降落束手无策，人们只能采取措施减少由于巨灾风险而产生的负效用，但不能消除它的供给。因此，巨灾风险的供给与需求既不存在排他性又不存在竞争性。巨灾风险所产生的影响巨大、覆盖面很广。在我国一个重大自然灾害往往波及许多县市，甚至影响诸多省份。由此来看，巨灾风险完全符合萨缪尔森提出的公共物品的定义。因而，政府在保证合理、有效的公共投入，进行规划减灾救灾工作、布局减灾设施与救灾储备，组织减灾救灾行动，建立和完善灾害风险融资等方面具有义不容辞的责任和义务。 　　（三）从管理学的角度看 　　虽然市场在资源的基础性配置领域具有毋庸置疑的最高效率，但是在巨灾风险管理所要求的资源集中调度，统筹分配方面政府还是以其特有的行政动员能力和强制性而无法替代。巨灾风险管理是一个复杂的系统工程，完全依靠“看不见的手”来应对必然出现目标不一致，资源分散，公平性差等问题。只有依靠政府自上而下的全面整合能力，对人力、物力、财力大规模的调动和使用能力，进行合理的顶层管理组织体系设计和纵向跨部门合作，才有可能对巨灾风险实施有效的管理。 　　（四）从历史文化的角度看 　　西方较为松散的政府组织结构，和崇尚自由、独立的个人追求，使各级政府在灾害风险管理中发挥的作用比较有限，从而激发和推动了民间进行风险安排的积极性。我国几千年高度集权的封建社会，形成了一套高度依赖于朝廷的风险管理思想，历代王朝也将灾害风险管理视为保证其权力延续的重要因素，将赈灾救灾作为是推行仁政、广布皇恩的重要手段