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我国行政诉讼中适用调解制度分析与设想 　　摘 要：如何有效地解决纠纷是我国行政诉讼追求的一大目标。然而，调解制度作为一种重要的纠纷解决机制，并未被我国现有的法律法规所认可。从我国的具体实践中看来，在我国行政诉讼中适用调解制度具有一定的必要性与可行性，但也应当对其适用方式加以一定限制。 　　关键词：行政诉讼；调解制度；具体设想 　　中图分类号：D925.3 文献标志码：A文章编号：1002-2589 （2011） 17-0121-02 　　 　　2007年3月27日，第五次全国行政审判工作会议强调人民法院在审理行政案件中，应当“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了”的原则，努力探索行政案件处理的新机制。随着行政诉讼制度改革呼声的高涨，不少学者提出了调解制度成为行政诉讼中新的纠纷解决方式的想法，但调解制度是否能成为行政诉讼改革的新亮点，笔者将从现状分析、调解有限适用的可行性与必要性以及适用调解制度的具体设想等三个方面对该问题进行探讨。 　　一、我国行政诉讼中适用调解制度的现状 　　调解是指第三方在争议的双方当事人之间沟通信息，摆事实讲道理，促成其相互谅解相互妥协的解决纠纷的活动，属于“非诉讼纠纷解决机制”（ADR，Alternative Dispute Resolution）中的一种。[1]3行政诉讼中的调解旨在建立政府与相对人平等对话的新形式，以获得与判决相同或相近的法律上正确的处理结果，并避免判决所具有的高成本和强制性。 　　对于调解制度是否能在行政诉讼中适用，我国相关法律和司法解释都做了明文规定。1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》最早做出了有关行政诉讼不得调解的规定，该规定指出“审查和确认主官行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础山作出公正的判决”。1989年颁布的《行政诉讼法》第50条更是明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。 　　然而，虽然法律明文规定了行政诉讼中对调解制度的排除，调解方式却一直以一种异化了的方式隐形于我国的行政诉讼实践中。实践中，他们被称为“协调”、“和解”、“庭外做工作”等等，明确法律依据的缺失使得权力成为这场无原则“调解”中最大的砝码，甚至出现了法院和行政机关对相对人的联合压榨现象，而我国行政诉讼中居高不下的非正常撤诉率也不得不让人对此次“调解”中的自愿性与权益保护产生了怀疑。 　　二、我国行政诉讼中适用调解制度的可行性与必要性 　　关于行政诉讼中调解制度的适用，目前我国主要有三种观点：一是否定说，二是肯定说，三是折中说。否定说主要从公共利益的不可出让性、公共权力的不可处分性等原因说明我国行政诉讼中不应当适用调解；肯定说则是支持行政诉讼中对调解制度的完全适用，而折中说则强调有限地适用调解制度。在此，笔者比较赞成折中说，即在行政诉讼中，调解制度可以而且也应当被适用，但必须是有限地分领域、分类别的适用。笔者将从可行性与必要性两个方面分析调解制度在我国行政诉讼中的适用。 　　（一）可行性 　　第一，我国行政机关拥有的部分自由裁量权使对公权力的合法适度处分成为可能。实践中，许多行政纠纷都是由行政自由裁量权被滥用而引起的，在诸如“行政处罚”过重这样一件行政争议案件中，只要行政机关实事求是地重新给予合理范围内的行政处罚，合理地行使自由裁量权，双方的纠纷就会得到解决，无需在诉讼程序上消耗大量的司法资源。因此，行政机关依法拥有的自由裁量权为在某些特定行政争议中推行调解制度提供了前提条件。 　　第二，行政诉讼中双方平等的法律地位为法院调解提供了一个良好的平台。我国《行政诉讼法》第七条规定：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”当行政机关与行政相对人同时进入到行政诉讼领域后，双方不再存在管理者与被管理者的关系，而均为平等的诉讼当事人，即原告和被告。这种平等的法律地位给予了双方同等的抗辩权和处分权，并为其设定了同等的法律义务。在保证这种对等的法律制度有效实施的前提下，法院在双方之间的有效调解是可实现的。 　　（二）必要性 　　第一，有利于节约诉讼成本，防止累讼。行政程序的复杂化、技术化和正式化，使得行政诉讼开展的成本越来越高，其中包括时间和资源双向成本。然而在某些以合意为主的行政争议案件和行政机关依法拥有自由裁量权的案件中，如何最有效、最低成本地解决纠纷才是首要任务，此时，调解则更能发挥其尊重当事人合意的功效，省去不必要的诉讼程序，节约诉讼成本，防止累讼。 　　第二，有利于深入有效地解决纠纷，促进纠纷的终结。司法实践中，行政诉讼领域大量非正常撤诉的存在不禁让人怀疑其中行政争议是否得到有