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我国页岩气开发管理法律制度需求与架构 　　〔摘要〕页岩气是我国近两年来能源发展战略重点。页岩气的成功开发利用除了要从关键技术环节进行突破，也需要探究页岩气开发的法律制度需求。波兰是继美国之后力促页岩气商业性开发并进行了系统制度建设的国家，其在完善页岩气资源权属制度、细化矿业权特许取得制度以及构建环境风险规制制度等几个方面有其特色，我们可以归纳其制度经验并予以借鉴，完善我国页岩气开发管理的制度架构，包括完善页岩气资源国家所有权制度和页岩气资源特许权制度，并从机构设置上改进当前的环境风险预防与管理制度。 　　〔关键词〕页岩气；波兰；矿业权特许；环境风险预防 　　〔中图分类号〕DF462〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）02-0085-07 　　页岩气是一种非常规天然气资源，它以吸附或游离状态存在于泥岩、高碳泥岩、页岩及粉砂质岩类夹层中。〔1〕加快页岩气开发，对于保障国家能源安全、改善能源结构、带动经济社会发展、保护环境等都具有十分重要的意义。〔2〕我国是世界上页岩气储量最为丰富的国家①，与此同时，我国发展过程中面临传统能源供需结构严重失衡，能源危机凸显。因此，如何更好地开发利用页岩气资源是改进我国当前能源结构、应对能源短缺危机的迫切需要。我国既有的研究多注重于页岩气自身的自然属性及开发利用技术。仅此不够，我们还必须探究页岩气开发管理的法律制度需求，设计完善的制度架构以保障页岩气产业健康迅速发展。波兰的页岩气储量丰富且在欧洲率先进行了大规模商业开发。在此过程中，为了保障和规范页岩气的开发利用，波兰构建了一系列法律制度，可以为我国提供一些有益的经验和借鉴。 　　一、页岩气开发管理的法律制度需求 　　本世纪以来，由美国“页岩气革命”所掀起的页岩气勘探开发的热潮席卷全球，世界上48个已发现页岩气岩层的国家，很多已经开始正式开发利用页岩气资源。我国国家决策层面已经逐步重视页岩气的勘探开发工作。国土资源部于2011年发布公告将页岩气列为新发现矿种，将对其按单独矿种进行投资管理。国家能源局随后密集发布《页岩气发展规划（2011-2015年）》、《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》和《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》等政策文件以推动页岩气产业发展。在实践层面，国土资源部于2011年和2012年实施两轮页岩气招标出让，分别出让4个和19个页岩气区块的探矿权。在我国的页岩气开发规划中，我国将逐步推行页岩气大规模开发利用。 　　但是，页岩气丰富储量仅为我国勾画了一个缓解能源危机的美好前景，到大规模开发利用还有漫漫长路。页岩气资源的成功开发利用，首先受制于页岩气开发的水力压裂技术和水平钻井技术等核心技术的成熟，而且，确定页岩气储层地质构造、成藏条件并准确评估储量和可采资源量以及开发并推广核心技术，有赖于政府出巨资完成基础工作以形成庞大数据库并向公众完全开放。〔3〕同时，还必须应对与解决国际能源署（IEA）提出的一系列可能会影响全球非常规天然气资源的开发问题，包括有：世界各地的非常规天然气潜力研究有限，环境问题，财政状况，土地所有者的承认，地方当局的干扰，管道和基础设施方面的问题，技术、设备的可用性和熟练劳动力，燃气工作者的经验，等等。〔4〕页岩气能否被成功开发利用，就不仅仅取决于关键技术问题的解决与突破，还取决于在制度设计上能否为页岩气开发利用确立有效的权利规范、利益配置与风险分担体系，而进行这一项工作之前，必须深入探析页岩气开发中的法律制度需求。 　　（一）页岩气资源权属制度 　　页岩气是地下矿产资源，世界各国在对资源进行大规模开发和产业化发展之前，隐含的前提是必须明晰资源权属。就世界各国的资源权属法律体系所提供的资源权属制度经验而言，无非有两种：第一，私有化，将自由获取的资源转变为私人所有权；第二，管制，包括外部管制（政府管制）和内部管制（使用者的自我管制），这在法律上经常体现为在该资源上确立公共财产权。现实中各国的页岩气资源权属制度的规定整体上是镶嵌在其自身的所有权制度框架中，是其所有权理念与制度的逻辑延伸，但也并非完全如此，有些国家会基于矿产资源以及页岩气等新型能源的特殊自然属性，以及这些资源在当前经济社会发展中的重要社会意义而制定一些特殊性的所有权或勘探开采权获取的特殊规则。比如，页岩气是从地下页岩层中开采的，针对矿权与土地所有权、使用权的主体很难统一的问题，美国在土地私有制制度语境下适用“天空法则”处理这二者关系，土地所有权人对其土地下的石油和天然气资源享有所有权，并享有开采权，但随着石油天然气开采技术的发展成熟以及页岩气大规模商业性开发，美国以获取法则（the rule of capture）取代天空法则，油井经营者可以开采另一土地所有者的土地下的原油却不承担责任