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打破职责同构政府机构改革新思路 　　摘要：职责同构是当代中国纵向政府间的主要关系模式。纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上形成了高度统一和雷同。相对于政府的经济、社会职能转变的不到位而言，纵向政府间的“职责同构”关系模式已成为中国政府机构改革陷入“精简――膨胀――再精简――再膨胀”困境的另一主要症结所在。因此，打破职责同构成为当前中国政府机构改革的一条新思路。 　　关键词：纵向政府间关系；职责同构；政府机构改革 　　中图分类号：D625 　　文献标识码：A 　　文章编号：1006-723X(2007)02-0024-05 　　 　　改革开放20多年以来，中国政府机构虽经几次改革，但不仅收效甚微，而且陷入了一种“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的困境。对此，社会各界在“转变政府职能是政府机构改革的核心和摆脱困境的关键”这一点上已达成共识。当然，转变政府职能包括横向和纵向两个层面的职责调整。目前，在政府的经济、社会职能调整以及行政部门与其他国家机关之间横向职责调整的问题上已达成一定共识，并且思路已经明确。相对应地，在纵向上的改革思路还比较模糊，对纵向存在的核心问题抓得还不够准确。(1)而这恰恰成为历年来政府机构改革陷入困境的主要症结之一。鉴于此，本文试着从中国纵向政府间关系调整的视角，来探讨当前中国的政府机构改革问题。 　　 　　一、职责同构：当代中国纵向政府间的关系模式 　　 　　职责同构是当代中国纵向政府间的主要关系模式。它是指纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地说，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。(2)(P154) 　　职责同构不仅是关于当代中国纵向政府间关系总体特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济和社会管理体制等各个领域有着多方面的表现。(3)(P271)当然，这种“职责同构”模式最主要、最明显的体现在于职责的同构和机构的同构。现行宪法和法律没有对各个层级政府的职权做明确的规定，没有划清各个层级政府的职责范围和独有权限。而且，各个层级的政府不是以应该承担的职能为基础合理划分事权，而是在“统一领导、分级管理”思想指导下共同参与对同一事项的管理。各级政府的职责基本上是对等的、一致的。除了少数如外交、国防、货币发行等事权属于中央政府之外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府的翻版。而且现行宪法和法律对每一层级政府职责进行列举时，最后一条都是办理上级政府交办的其他事项。各个层级政府的职责同构导致了同一职能部门的上下级之间职责不清，不能合理划分各自的权责。对于一些事项，各个层级政府都要管，但究竟该由哪一层级政府的职能部门管，谁也说不清楚。谁都负责的最终结果便是谁都不负责，碰到好处大家相互争抢，出了问题大家却相互推脱责任。同时，职责的同构必然导致在纵向政府间的机构设置上，因过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地区地方政府管理的多样性，往往将政府职能、职责设置与机构设置的上下对口作为一个先决条件。各个层级政府机构的上下对口，具体表现在：从中央、省、市、县到乡(镇）的机构设置，由部委开始，经过厅(局）、处(局）、科(局），最后到以国家公务员个人分工形式出现的各种“员”的设置，上下几乎完全一致。这种机构同构成为了中国政府官员规模过分庞大的根源之一。 　　 　　二、职责同构：政府机构改革困境的另一主要症结所在 　　 　　对于政府机构改革陷入“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的困境，许多人认为其中的原因主要在于政府机构改革未能同转变政府职能结合起来，只是单纯撤并机构、裁减人员以求得一时的“消肿”，改革是很难取得预期效果的。对此，我国最近的政府机构改革也开始以理顺党政关系、政企关系以及政事关系为突破口，转变政府职能，并据此相应地精简政府机构。应该说，新近的政府职能转变和机构改革取得了一定的成效，但任务还未完成，政府职能还不到位，政府与市场、社会之间的关系以及党政关系还不够明确、规范。从此意义上说，当前政府的机构改革仍然难以真正摆脱困境。因此，政府的经济、社会职能以及行政同其他国家机关之间等横向职责调整的不到位，仍是我国政府机构改革困境的主要症结所在。 　　虽然当代中国政府机构改革困境的主要症结在于政府横向职责调整的不到位，但我们也不能忽视纵向政府间的“职责同构”关系模式对于政府机构改革的障碍作用。纵向政府间的职能重叠，即“一根针穿到底”，是政府机构上下同一和归口管理体制长期效益不明显的根本基础，是政府机构“尾大甩不掉”和效率不高的真正原因。因而，纵向政府间的“职责同构”关系模式，成为了政府机构改革困境的另一主要症结所在。 　　1.中央层级政府的上对下对口管理要求 　　为