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我国现行敬老卡政策实施问题与改进策略 　　导读：上海市70岁以上老年人非高峰时段免费乘车政策实施七年有余。通过对上海“敬老卡”（交通功能）实施情况的调查分析，排摸相关群体的不同反映和意见，阐述现行老年人免费乘车政策存在的主要问题，进而对目前的执行政策可以得出两项优化建议：一是将上海“敬老卡”的门槛准入标准降至65岁为宜；二是将上海“敬老卡”免费公交功能的“无限量暗补”改为“定额化明补”，可分别采取阶梯式或固定式补贴办法。 　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.016 　　2007年10月，上海市推出了“70岁以上老年人非高峰时段免费乘车”政策，并随之统一制作并发放了可计次的专用乘车卡，即“敬老服务专用卡”（社会保障卡副卡）。“敬老卡”政策实施以来，受到了大多数老年人的欢迎和支持。但在实施过程中仍存在较多不完善的地方，有许多人大代表、政协委员以及市民纷纷提出不同意见，老年群体、公共财政、社会各方反响不一。 　　一、现行“敬老卡”免费乘车政策的调查与分析 　　（一）老年人口数量变化情况 　　近些年，上海市70周岁以上老年人人口数量、所占人口比重逐年递增。据最新统计，截至2013年12月31日，上海全市户籍人口1432.34万人，其中：60岁及以上老年人口387.62万人，占总人口的27.1%；65岁及以上老年人口256.63万人，占总人口的17.9%；70岁及以上老年人口171.93万人，占总人口的12%；80岁及以上高龄老年人口71.55万人，占总人口的5%。截至2014年6月底，上海市“敬老卡”累计制卡量约239万张，累计发卡量约204万张。（数据来源：市民政局2014年4月发布的《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》） 　　（二）现行“敬老卡”使用情况与分析 　　1.年度使用情况 　　自推出“敬老卡”免费乘车政策以来，老年人的出行次数有了显著的提高。2007年9月份政策试点出台后，老人日均免费人次由最初的35.9万人次增加至目前的68.82万人次，增长率近92%，具体变化趋势如表1所示。 　　2.时段使用特征 　　工作日使用特征：经数据统计，工作日“敬老卡”日均使用次数为70.6万人次，其中上午9?U00～10?U00、下午2?U00～3?U00为全天刷卡次数最高的两个时段。另外，老年人由于看病、办理银行业务等原因，在工作日早上的6?U00～7?U00左右也出现了一个“敬老卡”使用的小高峰。虽然政策禁止“敬老卡”高峰时段刷卡，但实际刷卡量占全天刷卡量的比例为5.1%。 　　非工作日使用特征：非工作日的“敬老卡”日均使用次数略低于工作日，为62.8万人次，其中9?U00～10?U00为全天刷卡次数最高的时段。 　　3.持卡人出行特征 　　通过问卷调查，“敬老卡”持卡人的出行表现出以下特征。 　　（1）出行目的 　　“敬老卡”使用者的出行目的主要为看病、探访亲友、购物、休闲等，其比例如表2所示。 　　（2）出行模式 　　52%以上的老人是独自出行，32%为小辈陪伴，16%为与其它老年人一起出行。 　　（3）出行次数的变化 　　自老年人免费乘车政策出台后，10%的“敬老卡”使用者认为出行次数明显增多，45%的老年人认为出行略有增多，45%的老年人认为无变化。 　　（三）社会相关群体反映 　　1.老年人群体 　　绝大多数老年人认为免费出行有存在的必要性，超过80%的人认为目前设定70岁以上老年人享有“敬老卡”的规定不合理，希望降低“敬老卡”的使用门槛，其中35%的人希望在60岁发卡，65%的人希望在65岁发卡。此外，对于优惠方式的调查，该群体中有50%的人认为将交通费打入“敬老卡”较好，较为灵活，可以选择多种出行方式。 　　2.公交企业（司售人员） 　　通过对公交企业司售人员的调研、访谈，他们普遍认为“敬老卡”免费出行的必要性较低，有63%的司乘人员认为没有必要设置“敬老卡”。在对该政策优化措施的调查中，98%的司乘人员同意改为给予老年人固定补贴的方式。对于公交企业而言，普遍表现出对于老年人免费乘车政策下所承担的安全运营压力较大，以及政府补贴机制和时效上的滞后给企业带来的不可避免的经济负担。 　　3.社会其他群体（年轻人群体） 　　面对老年人免费乘车政策，年轻人的反映比较尴尬，对于政策既支持又无奈。在目前“高峰时段不享受免费乘车”政策实际执行不到位的背景下，年轻人在工作日上下班高峰时段不得不面对众多受政策鼓励而出行的需要礼让和照顾的老年人。不礼让老人吧，有违社会公德，别人目光鄙视，自己心里不安；一直礼让吧，本可享受的付费后比较舒适的乘车服务，却时常让免费乘车的老年人给占去了，时间一长，若加上部分老年人素养不够好，视作理所当然不加感谢