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我国老工业基地城市贫困区问题与治理对策 　　[摘要]老工业基地城市的贫困区（棚户区）揭示的是在改革与发展中，一些城市和城市中的一些住区，由于经济结构的衰退和制度转型的冲击，形成城市贫困问题。治理贫困区，克服城市贫困，关键是要使贫困居民能够分享发展的机遇和成果。在老工业基地城市的贫困区（棚户区）治理改造中，要强调以便利居民生活为目的，采用低成本的、多种形式的改造途径；改善安置小区在城市中的空间位置，对居民就业有非常显著的影响；必须扩大对贫困居民的救助和援助，帮助克服贫困；实施引资政策、地方税收的优惠，建立和完善资源开发补偿、援助的机制，将从根本上促进问题的解决。 　　[关键词]老工业基地城市 贫困区 治理 　　[中图分类号]F124.7；F428 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2006）06-0059-05 　　[作者简介]郑文升（1982―），东北师范大学中国东北研究院区域经济学博士，主要从事城市经济、区域经济研究；丁四保（1952－），河北顺平人，教授、博士生导师，东北师范大学中国东北研究院研究员 　　 　　棚户区是指建设历史较长、住区品质较差的老城区，一般位于城市老工业区、老矿区和老中心区的衰退住区。在每个老工业基地城市，都可以看到广泛分布的棚户区，尤其以资源型城市最为突出。辽宁省建筑面积在5万平方米以上的城市集中连片棚户区就达到848万平方米，其中，1998年以来中央下放地方的煤炭企业所属的棚户区就达441.5万平方米。黑龙江省现有棚户区2400万平方米，其中“四大煤城”就占1300万平方米。在吉林省白山市，居住在棚户区的人口达到18.8万人，占城区总人口的57%。棚户区的衰败、贫困以及社会问题揭示的是我国改革与发展中的深层次矛盾，棚户区居民曾经是社会的主流阶层，改造棚户区，克服城市贫困，对于承担历史责任、克服改革成本、构建和谐社会，意义十分重大。 　　 　　一、老工业基地棚户区是受经济结构衰退和 　　制度转型冲击所形成的城市贫困区 　　 　　老工业基地城市的棚户区不仅仅房屋破败、道路泥泞、污水遍流、居住拥挤、缺乏消防卫生设施、没有公共绿地、空间布局混乱，等等，而且还存在广泛的失业和触目惊心的贫困。 　　辽宁抚顺市棚户区住户中平均每10户家庭只有1.34人在岗，低保户比例高达70%。黑龙江伊春市棚户区职工在岗比例不足5%，形成规模庞大的赤贫群体。在吉林省辽源市，棚户区部分家庭甚至以1～2万元价格出售住房以维持生活，家庭成员则寄居于亲友处。据统计，煤矿棚户区职工能支付1万元用于改造住房的住户仅占全部住户的12%，完全无力支付的占65%以上。而在煤炭、森工及资源枯竭城市，很多居民长期住在工棚和“三级跳”住房，部分居民甚至还在使用日伪时期建设的劳工房。 　　更为严重的是日趋突出的社会问题。根据抽样调查，2003年原抚矿集团棚户区中，28%的家庭离婚，14%的家庭子女辍学，69%的家庭有病人。2000～2002年，抚顺市75%的凶杀案作案人员来自棚户区。2003年抚顺市共发生去省进京集体上访205批次。 　　联合国人类住区规划署认为，贫民窟是“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”，按照这个定义，我国老工业基地城市相当一部分棚户区已经很接近于工业化国家曾经遭遇的贫民区。不同的是，我国棚户区的衰败、贫困与新城区的繁荣、少数人的暴富近在咫尺，并且空间极化的差距还在不断扩大，失业、贫困呈现出集聚、累积与代际传递的特点。棚户区居民阶层地位的剧烈下降、强烈的被剥夺感，以及现实的困难和反差，使棚户区有可能演化为我国社会矛盾激化、各种反社会力量集中发生的土壤，而我国作为发展中国家的基本国情又制约了问题的解决。 　　强调扩大体制外增量、希望能够以增量扩张带动体制内存量调整，是我国改革与发展相互促进的一条基本路径，城市的发展也不例外。征用农村集体土地的利益“补偿”价格要远低于棚户区拆迁安置的产权“购买”价格，我国土地供给的“双轨制”强化了城市征用农地建设开发区、产业园区、城市新区的积极性。一方面，政府政绩、GDP、税收、新增就业因此有显著的进步，另一方面，城市空间和经济增量的扩大并没有向棚户区扩散、辐射，反而是资源、要素、产业的集聚效应更放大了空间差距。随着城市平均地价的日益上扬，位于具有升值潜力区位的棚户区虽然逐渐得到改造的机会，但是大多数棚户区则进一步被市场抛弃。 　　老工业基地城市产业的相对衰退和体制改革的负面效应使棚户区的社会问题雪上加霜。棚户区社会问题的关键是就业不足，就业不足的基本原因，一是城市衰退产业退出或效益表现不佳，形成就业岗位供给总量的绝对减少或相对减少；二是城市国企改革打破了低水平的社会均衡，建立现代企业制度、提高管理效率和企业产权置换都将“减员增效”作为一个主要的