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政府在实现公平与效率统一中职能探析 　　[内容摘要]中外古今，对公平与效率二者关系的研究与争鸣由来已久。上世纪80年代以来，伴?S改革开放和社会转型的步步深入，这一问题的争论在我国更成为学术界的一个热点。本文将以弗雷德里克森的新公共行政学组织理论为指导，探析政府进行社会公共事务管理所追求的核心价值――“社会公平”，以及如何实现公平与效率的统一。 　　[关键词]效率；社会公平；政府责任；核心价值。 　　[作者简介]任金秋，内蒙古大学公共管理学院教授，主要从事行政管理理论与实践研究。 　　郭宝亮：内蒙古农业大学人文社会科学学院教授，主要从事公共管理与民族自治地方行政管理、民族法学、思想政治教育等教学与研究。 　　辛榕：内蒙古大学公共管理学院2006级硕士研究生，研究方向：行政管理学。 　　 　　一、“公平”与“效率”的界定 　　 　　从一般意义上来讲，所谓公平，是指一定社会中利益主体之间利益分配和利益关系处于相对合理公正的价值形态。具体来说，它包括社会中利益主体之间法律地位平等、机会均等以及分配公平等内容。公平根源于人的需要，反映了人与人之间关系的一种状态，是衡量人与人之间关系的特定尺度。人与人的关系实质上是利益关系，这种利益关系由人的需要决定，公平就是分配人们利益要求的价值合理性。所谓效率是指人们在工作中所消耗的劳动量与所获得的劳动成果的比率。通常我们习惯从两方面来理解“效率”包含的涵义，即：政府组织自身的有效性和社会经济发展的速度。与社会公平相对应，效率反映社会生产力发展水平及由此所带来的社会物质利益，其实质是如何实现资源配置的“帕累托最优状态”，以最大限度地释放生产力的能量。效率属于生产力的范畴，是衡量一个社会生产力发展水平的价值尺度。从定义和内容上来看，我们可以这样理解：效率主要是市场要解决的问题，而公平则是政府要解决的问题。 　　中外古今，对公平与效率二者关系的研究与争鸣由来已久。这二者究竟处于何种关系为好，是矛盾冲突、是“替代”、是“优先与兼顾”、是“辩证统一”还是“正相关”的关系呢?对此，无论是学术界还是政界可以说莫衷一是，争论难休。上世纪80年代以来，伴随改革开放和社会转型的步步深入，这一问题的争论在我国更成为学术界的一个热点。但在我看来，目前我国政府对“公平与效率”问题在分配制度上的政策是符合弗雷德里克森的新公共行政学组织理论的。 　　传统的行政组织理论强调“效率至上”。强调非人性化和客观化的所谓的理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械化控制，个人只有惯性地服从并且专注于生产或工作过程，人与人之间则变成了工具般地相互操纵，以追求有效率地完成组织目标，而个人则失去了自我反思与自我了解的意识，缺乏创新精神和人格的健康发展，甚至造成组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，进而失去了组织的社会价值和责任。有鉴于此，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学组织理论主张将“效率至上”转为“公平至上”，强调公共行政组织通过“了解”和理想情景的对话来促使公共行政与其服务对象产生互动，以通过增加其对广大民众的需求做出积极反应来抵消传统公共行政理论下得无效率观，引导社会价值，进而实现公共行政的民主政治责任与义务。 　　 　　二、政府在实现社会公平中的责任 　　 　　我国宪法规定公民在法律面前一律平等，这在法律地位方面阐释了公平的涵义。同时，在不考虑其他因素影响的条件下，市场经济下人们获得发展的机会原则上也是公平均等的。然而，改革开放和社会主义市场经济的发展在给我国经济带来巨大腾飞的同时，也带来了“市场失灵”引起的各种社会问题，贫富差距的不断扩大就是问题之一。也就是说，即使公民在法律地位和政治层面上是“公平”的，但在市场失灵的条件下，信息的不完全对称、垄断性失灵、社会公平分配的失灵、宏观性失灵等都会引起公民在行使权利的程序以及经济利益的分配方面的“不公平”。 　　新公共行政组织学理论以及我国改革开放以来的实践经验使我们有理由相信，政府作为最具代表性的公共行政组织，“效率”虽然也是其价值目标之一，但绝不是核心价值，政府在管理活动中所追求的核心价值应是“社会公平”，以及如何实现公平与效率的统一。登哈特在评价新公共新政组织理论时这样理解公平：“毫无疑问，公平包括了平等感和正义感，具体地说，公平的重点就在于纠正现存社会价值与政治价值分配过程中的不平衡。与所谓对所有人同等待遇不同的是，公平强调的是那些处于不利的地位的人给予更多的福利；与效率观点不同的是，公平特别重视回应和参与。” 　　1　保证公民行使权利的程序公平。弗雷德里克森认为，行政组织变革的终极目标是建立民主行政模型。为避免行政组织变成顽固的、不负责任的官僚组织，弗雷德里克森提出减少层级节制、分权、放权、组织开发、责任扩大、广泛吸收公众参与等民主的组织思想