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政治协商制度法治化路径分析 　　摘 要：政治协商制度法治化是政治协商制度化、规范化、程序化的必然要求，也是政治协商制度化、规范化和程序化的最终结果。政治协商制度法治化的根本目的，是保障政协依法履行职能。那些认为政治协商制度不能“法治化”的观点，实际上是对政治协商制度法治化所涉及的一些基本问题的认识与理解不当造成的。近年来在有关政治协商制度法治化问题的讨论与研究中，有学者提出了以“软法”理论来解决和实现政治协商制度法治化的观点。这种观点的立论的基础是对的，但由于研究路径的错误，无法回答和解决政治协商制度法治化的实质问题。政治协商制度法治化的核心，在于依法规范政治协商制度运作，包括依法规定人民政协的组织机构、依法明确人民政协的基本职能、依法规范人民政协履行职能的基本程序、依法保障委员的权利与义务等。我们今天所关注的，应该不仅仅是政治协商制度要不要法治化的问题，而是如何实现政治协商制度法治化的问题。 　　关键词：政治协商制度;法治化；依法履职 　　中图分类号：DF21 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2011)02-0108-10 　　作者简介： 　　殷啸虎，上海社会科学院法学研究所研究员 （上海 200020） 　　 　　一、政治协商制度法治化的根本目的：保障政协依法履行职能 　　 　　从关于政治协商制度法治化的必要性的探讨来看，一个共同的观点，就是政治协商制度的法治化，体现了三个方面的必然要求：政治协商制度“三化”建设的必然要求、协商民主建设的必然要求，以及政协“依法履职”的必然要求，其核心就是保障政协依法履职的效果。 　　首先，从政治协商制度“三化”建设的必然要求来看：政治协商制度化、规范化、程序化建设的核心问题，就是法治化。政协的制度化、规范化、程序化是政协履行职能的基本要求。就政协自身而言，在“三化”方面可以说是已经非常“规范”了，并且近年来全国政协及各地方政协在“三化”建设方面从理论到实践都进行了积极探索，有不少好的制度创新。但政协在一些关键问题上履行职能依然面临各方面的障碍，履职效果不明显，特别是在对于一些重大问题的协商与监督方面的作用与最初的制度设计的目标有着不小的差距。也正是基于这一点，人们才不断呼吁通过政协的“三化”建设，提高履职的效果；而“三化”建设的推进，却又无法从根本上提高政协履职的效果。为什么会形成这种状况呢？我认为关键的一点，就是没有把握“三化”建设的核心问题，因为“三化”建设的核心，其实就是一个“法治化”的问题。 　　我们知道，政协履职的对象不是政协自身，而是特定的外部组织。根据《政协章程》第二条规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”“参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”具体地说，政协履职的对象就是中国共产党组织以及全国及地方国家机关，并且主要是后者。就政协有关的规范而言，《政协章程》属于政协的内部规范，主要是规范政协自身行为；中共中央制定有两个“5号文件”，可以规范各级党组织与政协之间的关系，保障政协与党组织之间的履职行为。那么，政协与国家机关（包括人大、政府与司法机关，尤其是政府）之间的关系又通过什么规范来调整呢？依靠《政协章程》？国家机关没有遵守《政协章程》，受《政协章程》约束的义务；依靠党的文件？党的文件不能规定国家机关与政协之间的具体的制度与程序规则，否则就不符合“依法治国”的精神。在这种情况下，只能是一个对各方都有约束力的法律规则。 　　反过来看，目前政协在履职方面所面临的问题，并不是政协自身没有按制度办事、履职不规范、不讲程序，这方面问题可以说是根本不存在的；而恰恰是政协履职所指向的对象“无法”按照规定的制度与程序办事，因为根本就无法可依。例如，《政协章程》第二条规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。”按照这一规定，地方立法显然属于“地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题”，应该拿到政协进行协商；但就人大看来，人大的《组织法》及《立法法》等法律都没有这方面的要求与规定，如果到政协进行协商，至少在程序上于法不合。于是，有些地方的政协就改为到政协进行“讨论”，但这样做，又与《政协