新公共管理终结与数字时代治理兴起.docVIP

新公共管理终结与数字时代治理兴起 　　摘要：新公共管理理论因其过分强调效率、市场、分权和竞争，引发了不平等、公共价值缺失、碎片化等问题，受到学者批判。数字时代治理诞生于新公共管理理论式微与数字时代来临的理论和时代背景中，既是对新公共管理的超越，也是对数字时代的回应。新公共管理理论的弊端、信息技术革命的加速、经济全球化的扩展和网络社会的崛起是数字时代治理产生的原因，重新整合、以需要为基础的整体主义和数字化变革是其主要理念。作为一种新型的治理理论，它对提升政府治理能力、增强政府回应性、解决社会问题、提供公共服务具有重要指导意义。 　　关键词：新公共管理；网络社会；数字时代治理 　　中图分类号：C93　文章标志码：A　文章编号：1002-7408(2009)04-0098-04 　　 　　一、公共管理的理论危机：新公共管理及其批判和替代 　　 　　自威尔逊始，传统公共行政形成了官僚制、政治行政两分、文官制度和泰勒主义四大基本原则，确立了传统公共行政的基本框架，其中官僚制是理论基石和政府管理的基本组织形式，正如克罗齐所说“大多数学者把官僚制组织看作是现代世界理性的化身，并因此而认为它高于所有其他类型的人类组织”。到20世纪70年代，奥斯特罗姆指出，美国公共行政的思想危机在于官僚制对民主制行政的压制，而为了解决这一危机，只有从官僚制行政走向民主制行政的变革。在一定意义上，新公共管理运动就是这种变革的产物。 　　当传统公共行政无法应对二战后西方福利国家所面临的财政压力和管理危机，新公共管理应运而生。“新公共管理意味着企业管理技术的采用、服务及顾客导向的强化、公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。”在新公共管理理论中，影响最大的无疑是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书，他们提出的十大原则构成了新公共管理的核心，成为西方国家政府管理和改革的指南。美国的重塑政府运动、英国的“下一步行动”方案、“公民宪章运动”等都是新公共管理理论在实践中的应用。 　　新公共管理在实践中取得了不少成就，也引发了一系列问题，学者们从以下几个方面对其进行了批判：第一，新公共管理并没有多少实质性的创新。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵的“夸大伎俩”，它实际上并没有改变任何东西，管理主义“顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的”。美国学者查尔斯?葛德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则。第二，新公共管理削弱了公共价值观。新公共管理追求“三E”(效率、效益、经济)标准，其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论：尽管不同的国家存在着差异，但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏。第三，新公共管理的普适性和效用性问题。流行于西方主要发达国家的新公共管理运动，在多大程度上能够推广到全球，对国情各异、发展程度不一的国家的公共管理实践发挥作用，需要进一步研究。世界银行的资深公共管理专家尼克?曼宁提出三个基本问题，并试图通过对这三个问题的解答来证明“新公共管理模式已经过时”。 　　在对新公共管理进行批判的同时，学者们也提出了替代性理论，其中比较有影响的包括新公共服务理论、整体政府理论和网络化治理。以登哈特为代表的新公共服务是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，其核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。登哈特夫妇在新公共服务的四个理论――民主公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政――的基础上，提出了新公共服务的七条原则：服务而非掌舵；追求公共利益；战略地思考、民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不简单；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民身份。在登哈特看来，公共行政至今已经形成了三种不同的模式：一是建立在政治和法律之上的传统公共行政，二是建立在经济考虑和市场考虑之上的新公共管理，三是强调民主标准和社会标准的新公共服务。那么，新公共服务模式是否得以成立呢?我们知道，新公共服务是作为对管理主义集大成的新公共管理思想和实践的批评而出现的。它对新公共管理强调的绩效、市场和企业化运作等进行了批判，强调公共服务的公平、回应性、参与、民主治理、公民精神、公共利益、社会正义等，表明新公共服务在管理主义和宪政主义之争中偏向了后者；但其缺陷在于，“登哈特没有为其新公共服务理论找到一个可以操作的组织结构和运作方式，因而很难说是一种理论突破”。 　　“整体政府”又叫“整体性治理”，在20世纪90年代中后期以来成为欧美国家新的改革趋势，英国在这一新的改革趋势中占据着十分重要的位置。政府机构之间的合作、协调和整合，不管它被叫作