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新公共管理理论和新公共服务理论中顾客比较 　　摘 要：文章对新公共管理理论的“顾客”和新公共服务理论中的“顾客”进行比较研究，揭示出公共行政学研究中的“管理主义”和“宪政主义”之间的冲突，而多元公共行政观为我们化解这种冲突提供了有益的启示。 　　关键词：新公共管理理论;新公共服务理论;多元公共行政观;顾客 　　中图分类号：D663文献标识码：A文章编号2007 　　 　　一、 新公共管理理论中的“顾客” 　　 　　进入20世纪八九十年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显其主导范式的地位，其典型的表现形式便是企业家政府理论及其对美国政府行政体制改革产生的重大影响。奥斯本等人在其风靡一时的《重塑政府》一书中提出了企业家政府理论。在他看来，企业家政府具有十项基本特征，其中之一便和“顾客”有关，即企业家政府应该具备“顾客意识”。 　　在政府中，很少有人用“顾客”一词。大多数政府雇员根本不知道谁是他们的顾客，他们只知道为部长、为议员、为纳税人服务，而无视那些真正的服务对象。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向其提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”[1]新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。[2]新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。 　　由此可见，在新公共管理理论看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”，即顾客＝公民。 　　 　　二、 新公共服务理论中的“顾客” 　　 　　新公共管理理论，特别是企业家政府理论在其风靡欧美之时也遭到了不少批评。在这些批评中，真正能够作为新公共管理理论尤其是企业家政府理论的一套替代性新理论模式而被提出来的则是登哈特的新公共服务理论。登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。 　　新公共服务理论与“顾客”有关的观点是，政府应该为公民服务，而不是为顾客服务。他们认为，公共利益不是由于个人的自我利益聚集而成的，而是产生与一种关于共同价值的对话。因此，公务员不是要对顾客的要求做出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在新公共服务理论看来，政府与其公民的关系不同于企业与顾客的关系。在公共部门，我们很难确定谁是顾客[3]，因为政府服务的对象不只是直接的当事人。而且，政府的有些顾客凭借其所拥有的更多资源和更高技能可以使自己的需求优先于别人的需求。新公共服务理论认为，在政府中，公平与公正是其提供服务时需要考虑的一个重要因素，政府不应该首先关注“顾客”的短期利益，而是要关注公民的需要和利益，并鼓励越来越多的人去履行他们作为公民的责任。 　　由此可见，就服务范围大小而言，在新公共服务理论中，顾客＜公民，而这里的公民涵义和新公共管理理论中的公民涵义相同。 　　 　　三、 两“顾客”的异同及其源由 　　 　　从上面分析我们可以发现一个有趣现象：登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的，例如对新公共管理理论中的政府要具有“顾客意识”观点提出了批判，认为政府应该为公民服务，而不是为顾客服务；但是，在新公共管理中，顾客＝公民，如果以新公共管理理论中的顾客之义来“翻译”新公共服务理论的观点的话，那就是，政府应该为公民服务，而不是为公民服务。如此自相矛盾，岂不荒谬！ 　　问题就在于，登哈特在反思和批判奥斯本的“顾客”观点时，却又歪曲解释奥斯本的“顾客”概念，即新公共管理理论中的顾客≠新公共服务理论中的顾客。结果就是，新公共服务理论在对新公共管理理论进行字面批判，实质上却是在重复表达与新公共管理理论相同的观点，即政府要为公民服务。 　　为什么会出现这种现象呢？难道登哈特没有读过奥斯本的书，只是按照常理从字面理解，将新公共管理理论中的顾客理解为公民中的一部分，而不是公民的同义表达？这种猜想成立的可能性不大。作为一著名学者，其治学态度是毋庸置疑的，是不会犯如此低级错误的。 　　那问题又出在哪儿呢？其实，只要从行政学说史的角度来审视这