政治伦理视野内行政价值中立 .docVIP

政治伦理视野内行政价值中立 　　摘　要　“政治与行政二分”虽是公共管理学科的理论基础，但长期以来对这一基本命题一直存在着争议。文章从“价值中立”出发，在政治伦理的视野内分析了政治与伦理的关系、行政与伦理的关系，指出现阶段解决这一问题的措施是从公共道德和个人美德两个方面加强行政伦理建设。 　　关键词　政治与行政二分；政治伦理；行政伦理 　　 　　在20世纪，政治与行政二分不仅是公共管理学科的基础，而且是一种研究方法。主流的行政管理理论都是在政治与行政二分原则的基础上进行理论建构和设计实践方案的。但是，政治与行政二分理论从提出来开始，就不断地在诸多方面遭到后人的质疑；其中，公共行政的“价值中立”问题一直以来就是批评二分法的一个焦点。文章从政治伦理的视野对此进行分析，指出价值中立原则是有限度的，并探讨了这一原则对我国行政管理的启示。 　　 　　一、价值中立 　　 　　政治与行政二分法产生的主要原因是多党制和公务员制度。多党竞争带来的“政党分肥制”使得官僚机构极不稳定，而公务员制度则提供了一个稳定的、受过专业技术训练的文官集团，他们可以摆脱政党意识形态的影响，专心提高管理效率，从而使行政领域真正成了一个“独立的技术性”领域。可以说，职能性分离是政治与行政二分法的主要特征，但这种职能分离最关键的一点在于行政可以保持“价值中立”。 　　“价值中立”原则是由马克思?韦伯明确提出的，其方法论基础是实证主义。实证主义在研究方法上的一个重要特征就是仿效自然科学，以反对主观偏见、保持价值中立为基本原则。运用到公共管理领域，“价值中立”主要指的是：一是政治价值中立，即作为执行机构，行政管理不受政治意识形态的影响；二是行政管理过程中尽量清除纯粹个人的、非理性的和情感的因素，不受道德观念、价值观念的影响；三是行政过程中放弃价值判断，以效率为最高价值准则。总之，行政价值中立原则的提出就是要使行政管理脱离对于价值和终极关怀的追问，成为纯粹专业技术型的职能管理机构和服务机构。 　　价值中立原则在政治与行政二分法早期的理论论述中就已经出现了。当威尔逊提出政治与行政二分原则的时候，其目的就是要将行政学研究从政治学中分离出来，使行政学成为一门独立的学科和专门的学问。行政之所以能够和政治分离，原因在于行政价值中立，它可以脱离意识形态，脱离价值追问，从而专注于技术操作和管理能力。韦伯对此进行了经典的总结：“政治家和行政官员的职责和贡献截然不同。政治的本质在于选择立场、作出良心判断、对政策承担个人责任(personal responsi-bility)、接受政治角色的短暂性并在此过程中保持应有的热情；行政官员的职责则在于忠实地执行政治权威的决策，而不管这种决策是否符合自己的伦理判断和价值标准，行政官员的道德仅存在于对上级权威的服从之中。”这样一来，实际上就剥夺了行政官员实施自我价值判断的权利，而伦理因素在公共行政的系统内部也变得无足轻重。 　　在尽量排除道德意识对行政活动干预的基础上，效率成为公共行政的终极目标。古克利指出：“在行政科学中(无论是公共行政，还是私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理。”在这种观念的指导下，早期的行政学者关注行政组织结构形式的研究(如韦伯的科层制)，热衷于将科学管理的原则和理论引入政府行政管理领域，试图将行政研究的视野局限于技术知识，并作为一种执行机构，将“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外”。他们认为只有专注于政府与行政运行的特殊性，才能在政治实践中排除政治意识形态的干扰，设计出高效率的政治运行机制。由此，公共行政被认为是一种管理技术和工艺的运用过程，从而忽略了对诸如公共利益等基本价值的考虑。 　　但是，公共行政能否保持价值中立?对此，学术界一直存在疑问和争论，公共行政近百年来的范式转变就是一个典型的例证。 　　建立在政治与行政二分基础上的西方行政学，在百余年的发展、演变历程中，经历了几次范式的转换，即从传统的公共行政学，到新公共行政学再到新公共管理学，直到现在的新公共服务理论。这几次的范式转换都涉及公共行政的价值问题。新公共行政学就是在批判传统公共行政学的基础上兴起的。他们认为，传统行政学的政治与行政二分法把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓‘中性’问题上，致使公共行政游离于社会政治现实之外。因此，新公共行政学派主张公共行政学者应从事价值判断，将价值置于优先考虑的地位，行政效率应该建立在正确的价值判断基础之上，提倡社会公平的价值观。新公共行政学派将绩效评估和目标定向归于公共责任和社会伦理，纠正了单纯注重效率的传统公共行政取向，但冷落了公共行政的工具理性和管理效率。于是，新公共管理