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村民自治下乡镇政府与村委会关系研究 　　【摘 要】现阶段，我国农村基层政权实际包括乡镇政权和村民自治组织两部分。乡镇政府与村委会之间的张力或矛盾，严重阻碍着乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。本文从乡镇政府与村委会的关系出发，着重分析乡镇政府与村委会之间关系张力或曰冲突的主要表现、制约因素及成因，并提出若干对策建议。?? 　　【关键词】村民自治；乡镇政府；村委会；关系?オ? 　　 　　村民自治是中国特色民主政治建设和农村改革的重要内容，也是我国政府提升国家政治文明的一项重要改革举措,其取得的进展十分明显,但也遇到了很大的困难。从理论上讲，村民自治制度是一个较好的制度安排，但在具体的运作中还存在不少问题。其中之一，便是如何处理好乡镇政府与村委会的关系。?? 　　 　　一、乡镇政府与村委会的关系分析?? 　　 　　现阶段，我国农村基层政权实际包括乡镇政权和村民自治组织两部分。对于乡镇政府与村民委员会的关系，《村民委员会组织法》第四条规定，基层政权组织与村委会的关系是指导、支持、帮助的关系，而非领导与被领导的关系。即乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助政府开展工作。这条规定包含两层意思，一是明确了乡镇人民政府与村委会在村民自治范围内的工作关系是指导关系，二是明确了村委会对乡镇人民政府的关系是协助关系。?? 　　但在村民自治的实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种状态，乡镇政府总是把它作为自己的下一级机构。由于现行监督体制的缺陷与实践中职能定位不准，基层政府从本位利益出发，常常把自己看作是“婆婆”，把村委会视作“媳妇”，致使干预时有发生，从而导致了这种病态关系的存在。因此，村委会成为乡镇政府的附庸。?? 　　一方面，乡镇政府的越位侵权现象严重。表现在：有些地方乡镇政府干预、操纵村民选举，任意调整、撤换民选村干部；如：湖北省潜江市第四届村民委员会自1999年9月28日换届选举以来，截至2002年5月1日，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换(含免职、停职、降职、精简、改任他职)的达187人，占总数的57%①。有些乡镇政府越权干涉村级财务管理，通过“村财乡管”或“村账乡理”等形式支配村级财务，有些直接干涉农民生产经营自主权，农民种什么、不种什么也要强制干涉②。?? 　　另一方面，就村民委员会而言，对乡镇政府干预有两种典型回应。一种倾向是“过度自治化”,村民自治超出了法律规定的范围,村民自治组织擅自做出不属于村民自治范围的决定,或随意增加村民的非法定义务,违法限制村民的自由权利；或无正当理由,拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。另一种倾向是“附属行政化”,村民自治在一定程度上名存实亡,乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织,沿用传统的领导方法进行指挥管理,或继续控制村委会的人事权；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令。有些乡镇党委政府操纵选举,干预村民自治,在选举村委会前,村委会主要组成人员已由乡镇党委政府确定,为了确保乡镇意图得以实现,乡镇采取暗地动员、实行等额选举、不设立秘密写票处、在计票环节上做手脚等违法措施。一些地方乡镇党委政府直接决定本属于村民自治事项的经济项目的立项承包方案及村公益事业的建设承包方案,村民怨声载道,甚至造成集体上访、围攻事件,导致乡(镇)村关系紧张。?? 　　 　　二、乡镇政府与村民委员会冲突的成因?? 　　 　　笔者认为，两者产生张力的主要方面在于乡镇政府。首先，在人事安排上，不少乡镇政府总是试图按照自己的意图决定村干部人选。乡镇政府为了便于管理控制村委会，常以顺从、听话与否作为自己用人的选择标准。乡镇政府操纵选举的现象时有发生，甚至已当选的村委会干部，乡镇政府觉得不顺眼也任意调换、撤职。其次，在财务上，不少乡镇政府也通过“村财乡管”、“村账乡理”等形式试图控制村级财务。这种“村财乡管”、“村账乡理”的形式不仅侵犯了村民自治的“自我管理”权利，也为乡镇政府挪用、侵占村级资产大开方便之门。再次，不少乡镇政府通过制定考核标准、对村干部进行考核、决定分配和奖惩等措施使其惟命是从。客观地说，目前处于由传统的支配型向民主合作型的乡村关系转型期，这种关系的转型不可能是一帆风顺的，必然经历一个过程，紧张、矛盾、对立和各种矛盾与利益的冲突也是在所难免。可以说，在1998年《村组法》贯彻实施以前，乡村关系的矛盾主要以隐性矛盾为主。而随着《村组法》正式贯彻实施，广大村民的民主意识日益提高，乡村矛盾日益从隐性状态转向显性状态。?? 　　然而，更深层的原因却在于，乡镇政府代表的国家权力需要村民自治系统去贯彻，使得村委会不仅具有办理村务的“当家人”，也同时