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构建小金库惩防体系思考 　　摘 要：于小兰案作为中国小金库第一案，引发我们思考小金库的认定、来源、去向和危害，并在此基础上对小金库的惩防体系进行构建，以期在实践中小金库治理取得成效。 　　关键词:小金库；惩防体系；思考 　　 　　一、惊天大案：中国小金库第一案 　　2009 年5 月22 日，北京环境卫生工程集团有限公司原经营发展部部长于小兰，因侵吞隐匿在“小金库”的3600 余万元公款，被北京市第二中级人民法院以贪污罪判处死刑，缓期二年执行。于小兰贪污案是全国严查“小金库”专项活动期间审结的数额最大案例，堪称中国“小金库”第一大案。［1］ 　　二、小金库的含义、来源及去向 　　1、小金库的含义 　　对于什么是“小金库”的问题，从上个世纪末到现在，理论界和实务部门一直还存在有争议。但是从审计、纪检以及党内对“小金库”的认定依据来看，一般主要是根据国务院办公厅国办发［1995］29号文的界定，即认为“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入，未列入单位财务会计部门账内，或者未纳入预算管理，私存私放的各项资金。从这个规定可以看出，认定特定单位及其相关部门的某项资金是不是涉嫌“小金库”，必须具备两个要件，第一是账外，即收入未列入单位财务会计部门账内或者未纳入预算管理；第二是所得的非法性，即该资金是属于违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位的收入。两个条件互为关联，缺一不可。［2］ 　　2、小金库的来源 　　具体来说，小金库的来源主要有以下几种：一是一些企事业单位在营销活动中，通过开具不合法发票，将销售收人部分地隐匿起来，放入“小金库”中。二是一些企事业单位将产品(残次品)或废旧物资卖给集体企业或个体户。不开具发票，将收入直接放入“小金库”中。三是一些企事业单位在提供劳务或技术服务时，要求对方以现金方式支付劳务或服务费，然后再在发票上做手脚，将收入全部或部分转入“小金库”中。四是一些执法监督部门收取罚没款时不出具票据或以“咨询费”、“服务费”名义收取现金，存入“小金库”中。五是一些党政机关、社会团体、事业单位将闲置的房屋出租给一些公司、挂靠企业或所属单位，收取房屋租金不入帐，存入“小金库”中。六是一些收费较多的事业单位，不实行专户储存。而是将钱存入储蓄所，收取利息转入“小金库”中。［3］七是一些管钱、管物的政府部门，将一些专项款拨给所属基层单位或其他单位，然后提回现金存入“小金库”中。八是拿“红包”、吃“回扣”不入帐，存入“小金库”中。 　　3、小金库的去向 　　第一，公款私用，在职消费。少数部门领导私设“小金库”的初衷主要是出于本位主义，为了更方便本部门的职工发放福利、奖金，实际上也确有部分资金用于给职工谋福利。但随着资金的积累，“小金库”日益背离了为职工谋福利的初衷，逐渐成为少数领导谋取私利的工具。既使部分领导出于职工利益的考虑，但由于“小金库”监督、制约上的先天不足，也难以保证经手、保管者的浑水摸鱼行为。检察机关办案查账实践也证明了这一点。“小金库”真正用于职工福利的只是少一部分甚至没有，而所谓的福利发放，少数领导也是多吃多占。 　　第二，侵占私分，贪污挪用。“小金库”是一种暗箱操作，管理失控，收支无序，监督更是无从谈起，这就为经手、掌管“小金库”的单位领导及财务人员侵吞、挪用公款提供了条件。国有资金一旦被巧立名目转入“小金库”，就完全脱离了财务制度的监督管理，许多腐败分子正是以“小金库”为中饱私囊的中转站，进一步将“小金库”资金转入个人腰包。同时私设“小金库”的单位内部核心人员之间，也围绕“小金库”相互勾结，共同作案。［4］ 　　第三，公款行贿，权钱交易。少数领导设立“小金库”的另一冠冕堂皇的理由是“为了应酬公务”。其实从某种意义上讲，少数单位领导为职工滥发钱物也是为了收买人心，搞“感情投资”，是扩大个人影响的一种“内部公关”活动。他们所说的“应酬公务”，无非也就是利用“小金库”的钱去拉关系，打通各方面环节，从而谋取不正当的利益，进行行贿受贿。同时，利用“小金库”的钱向上级领导请客送礼，逢年过节送“红包”，联络感情，骗取上级信任，为本人“进步”铺路。 　　三、小金库的特点及危害 　　《会计法》第三条规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。《第十六条》规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。账外设账造成单位会计账簿不真实、不完整，导致单位会计信息失真，是一种严重违反会计法的行为。小金库具有如下特点和危害： 　　1、小金库的特点 　　第一，违法违规、逃避监管。《会计法》以及《公司法》规定：各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿