欧盟行政申诉专员制度背景发展及其对我国行政申诉制度启示.docVIP

欧盟行政申诉专员制度背景发展及其对我国行政申诉制度启示 　　[摘 要] 欧盟行政申诉专员制度自1991年创设以来，作为处理和协调不当行政行为的欧盟机关，产生了积极作用，为权利受到不当行政行为影响的欧盟成员国公民，提供了一个较为直接而迅速的申诉平台，同时，也致力于推广提升欧盟机构“行政服务文化”理念 。文章从欧盟行政申诉专员产生的背景、机制、运作及其发展方面对该制度作详细介绍，并就该制度对我国建立人大行政申诉委员会制度的启示进行说明。 　　[关键词] 欧盟行政申诉专员；行政申诉；不当行政行为 　　[作者简介] 秦冲，西南政法大学行政法学院硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学，重庆，401120 　　[中图分类号] D953 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2014）06-0024-0005一、欧盟行政申诉专员产生的背景 　　（一）行政申诉专员制度演进 　　欧盟行政申诉专员制度可追溯到1713年的瑞典皇家最高监察专员制度，起初仅在瑞典地区实行。1919年，芬兰效仿瑞典设立行政申诉专员，使得该制度在斯堪的那维亚地区推广。两国对申诉专员职权监督范围限定并不严格，比如瑞典申诉专员监督对象不仅包括行政机关，还包括司法机关以及军营等 。因此被归类为古典行政申诉专员制度，而第二次世界大战后设立的行政申诉专员制度一般被称为现代行政申诉专员制度 ，主要监督行政机关。1954年，丹麦议会任命了第一位行政申诉专员，并逐渐形成自己独特的模式。与瑞典、芬兰这两个较早设立该制度的国家情况不同的是，丹麦是现代福利国家中第一个设立行政申诉专员制度的国家，其采取更为积极的态度促进公民权利的实现，并充分尊重司法独立，一般情况下，监督职权并不涉及法院及其相关人员。后来的国家多借鉴了丹麦的经验建立行政申诉专员制度或类似制度。 　　（二）欧盟行政申诉专员制度设立 　　1.设立过程 　　1973年丹麦和英国加入欧盟后，在欧洲议会首先倡议设立欧盟行政申诉专员制度，而这一想法并未获得当时的欧洲共同体委员会和部长理事会的赞同。1990年5月，西班牙政府提出“欧洲公民权”的概念，并建议设立欧盟行政申诉专员。1990年12月在罗马召开的首次政府间峰会上，设立欧盟行政申诉专员的提议再次被重视。1991年3月，丹麦政府以其国内行政申诉专员制度为蓝本正式提出设立“欧盟行政申诉专员”的草案，欧洲议会接受了丹麦政府的建议，将设立行政申诉官员的条文放入“欧洲议会”一节，使行政申诉专员成为议会附属机构。 　　2.制度法律基础 　　1992年2月7日，《欧盟条约》（MastrichtTreaty，也称为马斯垂克条约）被正式签署，成为欧洲联盟建立的基础。条约第24条将“向行政申诉专员提起申诉”规定为欧盟公民的一项权利。并具体在《欧共体条约》中添加了第21条和第195条，据此创设欧盟行政申诉专员制度。根据《欧共体条约》第195条第四款，欧洲议会于1994年3月9日制定了《欧盟行政申诉专员法》（StatuteoftheEuropeanOmbudsman），该法于2002年3月14日，2008年6月18日经过两次修正。根据《欧盟行政申诉专员法》第14条规定，应制订欧盟行政申诉专员法相关的实施细则。因此，欧盟行政申诉专员于1997年10月16日进一步通过了《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》，后于2003年1月1日对该实施细则进行了全面修订。此外，欧盟在2000年12月尼斯所举行的会议中制定了《欧盟基本人权宪章》，第41、43条分别规定了“获得良好行政”“向行政申诉专员提起申诉”的公民权利。欧洲议会于2001年9月6日通过《欧盟良好行政行为法》要求欧盟所属的各机关团体的行政机关及它们的公务员应该尊重它们与民众之间的关系。据此，欧盟行政申诉专员制度的法律基础主要包括了《欧盟行政申诉专员法》、《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》以及《欧盟良好行政行为法》。 　　3.申诉专员及其内部机构、人员设置 　　根据《欧洲共同体条约》第195条第1款的规定，由欧洲议会选出欧盟行政申诉专员专员一名。虽然担任行政申诉专员的是个人，但是代表的是一个机构。欧盟现任行政申诉专员是曾做过新闻记者的原爱尔兰行政申诉专员埃米莉?奥雷利（EmilyOReilly）女士，2013年7月3日在欧洲议会投票选举中胜出。申诉专员下设秘书处、AB两个工作部门以及资料备案办公室，秘书处负责为申诉专员提供政策建议并进行整体工作规划和协调；AB两个部门负责受理申诉和开展调查的具体工作，各由一名主任和两名具有律师资格和语言学资格的工作人员监督指导。 　　4.与欧洲议会关系 　　欧洲议会作为欧盟唯一直选产生的民意机构，相对于欧盟理事会（相当于欧盟的“上议院”，权力较大，负责制定欧盟法律法规），相当于欧盟的“下