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浅谈我国收费公路政策经济合理性与公众可接受性 　　中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2014）08-000-02 　　摘 要 随着路网特征、投融资形势和政治环境的不断变化，收费公路政策执行中出现了延长收费期限、资金使用不合规范等行业普遍性问题，造成了公众对收费公路政策的认可程度降低。说明现行收费公路政策已经难以适应我国路网发展和投融资形势的要求，政策调整势在必行。本文从项目和路网、经济合理性与公众可接受性不同层面对收费公路政策进行分析，并提出相应的对策建议。 　　关键词 收费公路政策 收费期限 专款专用 经济合理性 公众可接受性 　　理性化与民主化是政策制定、执行过程中既相互区别、又相互影响的两项重要内容。收费公路作为一项产业政策，既要考虑路段项目与路网整体两种不同层面合理性的相互兼容，又要把经济合理性与公众可接受性相互关联起来。近年来，许多地方为了促进路网整体发展、改善交通出行状况，采取了延长公路项目的收费期限和实施项目之间的统贷统还做法，违反了我国现行公路法律法规，使收费公路成为了公众关注的焦点。本文将根据现实和制度的冲突，把项目和路网、经济合理性与政治可行性相互关联起来，对收费公路政策进行理性化与民主化的综合分析，提出相应的建议。 　　一、现行定价机制：限于单一项目财务独立性 　　项目自身的财务逻辑是否具备经济合理性，关系到能否正确引导公路的商业投资。 　　（一）现行法规的定价机制 　　我国收费公路的价格按照单一项目单元内的财务独立原则进行设定，采用了国际通用的基础设施公平报酬方法，体现的是公众利益与投资者利益之间的平衡[1]。收费条例第十条根据融资方式的不同把收费公路划分为政府还贷公路和经营性公路两种类型。按照公平报酬的财务平衡原则，已经偿清所有贷款的政府还贷公路和已经收回投资并获得合理回报的经营性公路，都不再允许收费。 　　（二）收费期限规定执行中的问题 　　我国收费公路政策在坚持公平报酬的财务平衡原则基础上，又对最长收费期限作了严格规定，这样是否能够做到“收回投资并有合理回报”呢？从法规本身的经济逻辑看，鉴于收费标准在一个特定省市区域范围内往往是相同的，而收费公路的车流量和效益不一，如果把收费期限固定取值，那么效益差的项目在规定年限内，就无法实现财务平衡的目标。而对那些效益好的项目，则可以在较短期限内还清贷款并有合理经营收益，但仍在按最高收费期限进行收费。种种问题和矛盾表明，就单一项目单元内的财务独立性而言，现行法规存在着技术缺陷，并不符合基本的财务经济原则。 　　（三）养护的持续性资金需求问题 　　我国高等级收费公路在收费期限内，通行费实际上担负了资本性支出与经常性开支的双重任务，是偿还投资成本、管理成本及养护成本所有开支的来源[2]。养护工作贯穿于公路的整个运营期，现行法规并未对收费期结束后正常运营期内的公路养护资金支出做出长远的制度安排。收费条例把财务平衡原则局限于补偿投资成本阶段而不考虑养护的持续性资金需求，并不符合公路发展的实际需要。 　　显然，现行法规关于公路收费期限的界定缺乏基本的经济合理性，造成执行困难和普遍违规，到期取消收费的政治承诺难以兑现。 　　二、未来调整方向：适应路网整体发展的融资要求 　　路网是由相互联系的路段项目构成的整体系统，收费公路的融资必然要与路网发展的整体要求相适应。当收费公路的规模在路网中占有较高比例时，那么如何在不同项目之间科学地处理通行费收入与支出关系，就显得尤为关键。 　　（一）基于路网整体发展的效率定价原则 　　温斯顿（Winston，1991）[3]提出的交通基础设施效率定价原则认为，从路网整体发展的角度来看，道路定价是可以实现筹融资和需求管理兼容的。一方面可以通过定价有效地调节需求、合理分配交通流量。另一方面，可以利用从车流量大的路段上获得的收费收入补偿新建路段的投资成本，或用于建设贫困地区的道路，或用于养护资金严重不足的公路。效率定价原则否定了以项目交通流量作为衡量是否修建高等级公路的决策标准，相应的交叉补贴使得收费政策可以为路网的整体发展提供资金，更大范围的用户得以享受到收费公路政策对交通整体状况改善的益处。 　　（二）专款专用的理性化 　　根据效率定价原则，通行费收入存在特殊性，既可以在特定项目中把收入与支出对应起来，实现项目范围内的专款专用，也可以通过交叉补贴或统收统支专用于区域公路发展，实现区域路网范围内的专款专用。我国在收费条例中虽然规定省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门可以对本行政区域内的政府还贷公路，实行统贷统还，但这又与其规定的最长收费期限、项目收入专款专用的要求相冲突。统贷统还接近于西方的交叉补贴，在这种模式下的通行费用于区域路网整体发展，而不是用作平衡一般财政预算，并