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深化城市基础设施投融资体制改革思考 　　城市基础设施建设水平关系一个城市经济社会发展，受制于其投融资体制。近年来，江苏城市基础设施投融资体制改革取得一定成效，但改革不配套、融资单一、政府债务压力持续增大等问题仍然存在，因而要深入贯彻落实中央《关于深化投融资体制改革的意见》决策部署，加快转变城市发展方式。 　　一、江苏城市基础设施投资体制改革成效 　　社会资本广泛涉足城市基础设施领域。近年来，江苏认真落实国家出台的一系列政策举措，积极引导和促进民间投资进入城市基础设施领域。在交通基础设施领域，通过发行地方政府债券、交通产业基金、企业债券信托产品、资产证券化等方式，积极吸引民间资本进入。2015年，全省公路、铁路、航道等方面民间投资近600亿元，占比达31%。在市政公用事业领域，对民间资本全部开放，全省81家城市公共供水企业中29家实行市场化运作，190多座县以上城市污水处理厂中近100家实行市场化运作，115家管道燃气企业中有86家由民间资本控股，民间投资还参与投资海绵城市、地下综合管廊、轨道交通、公共停车场等市政基础项目。在能源领域，全省50%以上的加油站、45%以上的加气站、60%以上的储油库、70%以上的光伏电站，均由民间资本独资或参股建设。在通信领域，南京、南通等城市设立财政专项资金，通过购买政府服务等方式，支持民营企业开展免费WiFi建设。 　　政府融资平台发挥重要支撑作用。20世纪90年代以来，各地通过有关国有企业、开发园区或设立城建开发公司等方式，组建政府融资平台，将城市基础设施项目交由融资平台按市场化方式运作。政府以财政和土地出让收益为平台公司做担保，进行城建项目融资。多年来，政府融资平台在加快城市基础设施建设、促进经济社会发展中发挥重要支撑作用。但是，近年来政府融资平台普遍遇到瓶颈制约，部分平台负债率过高、财务状况不佳，有的已失去再融资能力。 　　广辟城市基础设施建设资金来源。财政资金。用于城市基础设施建设的财政资金，主要是税收和征收的专项费用。包括城市建设维护税和公共事业附加费，以及水资源费、市政设施使用费、土地出让金等财政性资金。近年来，财政资金投入城市建设的比例不断增加，2015年江苏公共财政支出用于城市基础设施建设和社会服务的比重近70%。银行贷款。各地城市建设融资主要来源于政策性银行和商业银行贷款。由政府对融资公司授权担保，采用银团贷款、抵押融资、项目融资、金融租赁的方式进行间接融资。2015年末，在江苏省政府性债务构成中，银行贷款融资占比达51%以上。债券融资。为缓解城市建设资金不足的矛盾，地方政府通过融资平台发行城投债券和中期票据进行直接融资。国务院批准江苏成为地方政府债券自发自还试点省份，使江苏具备较大的发债自主权。截至2015年末，江苏省共发行47只地方债券，合计3193亿元，在债务总额中占比约为30%，有效降低了政府债务风险。信托融资。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股权融资的方式募集资金，参与城市基础设施建设。在现有债券发行制度下，信托融资拓宽了发债融资机构的群体，有利于吸引更多的社会资本参与城市建设。目前江苏信托融资约占债务总额的15%左右，成为地方政府融资的重要来源。股票融资。市政设施类企业具有收益稳定、风险较小的特征，通过上市发行股票的方式进行融资，融资成本较低，符合基础设施项目投资规模大、回收周期长的特点，可解决公用事业类公司因盈利能力较弱而缺乏后续资金的难题。江苏现有苏州高新、南京高科等四家从事城市建设运营的上市公司，只占全省上市公司数的1.5%，未来还有巨大发展空间。项目融资。政府和社会资本合作（PPP），是民间资本和社会资本参与城市基础设施投资、拓宽融资渠道的重要手段。2015年，江苏设立PPP项目专项支持基金100亿元，融资总额达1100多亿元。 　　二、当前城市基础设施投融资改革中 　　存在的主要问题 　　体制上。一是改革尚不配套，投资、财政、金融体制改革不同步，存在投资权责利脱节、财政信贷资金划分不清、整体战略规划缺乏等问题。二是政府投资职能转变不到位，政策落实存在滞后性，投资主体之间缺乏有效分工，投资来源多元化格局虽已形成，但各类资金在使用上仍受到政府的直接干预和控制。三是部分城建经营性项目准入门槛设置依然过高，有投资意愿的民间资本难以进入；政府引导的一些项目，由于信息披露制度缺失、缺乏稳定的政策保证、无法保证合理盈利预期等原因，造成民间资本投资意愿不高。 　　融资方式上。城市政府主要采用传统融资方式获取资金，其中银行贷款、地方政府债券、信托资金在政府债务中的占比超过73%，其中银行贷款占一半以上。随着国家对地方政府性债务管理的加强、银行对地方及其融资平台信贷投放的收紧，一些地方通过信托贷款、发行理财产品、工程垫款等方式进行变相举债融资，融资