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深圳行政三分改革反思基于组织理论视角 　　[摘要]深圳行政三分改革旨在将行政权重新分解，在决策、执行、监督三项职能相对分离的基础上，形成相互制约又相互协调的政府架构。从组织理论的角度看，“行政三分制”的基本预设和组织结构都存在着内在的矛盾，仅在行政系统内部搞分权改革，无法有效解决行政体制内的深层次问题。在大部门体制中，可以通过构建无缝隙组织，推倒政府职能部门之间的“柏林墙”，实现政策执行环节的局部优化。更为快捷地回应民众的合理需求。 　　[关键词]行政三分制；组织理论；制度困境；大部制；无缝隙政府 　　[作者简介]朱玉知，上海电力学院公共管理系讲师，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生，上海200090 　　[中图分类号]D63　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4434(2011)07-0040-06 　　 　　2002年，党的十六大报告提出“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。2007年。党的十七大报告增加并强化了“相互制约”的内容，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2008年出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008―2020年)》，更是明确而具体地指出。“支持深圳市等地按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求。在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。2009年，《深圳市综合配套改革总体方案》获得国务院批准，方案中提出“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这一表述被普遍认为与2003年深圳试图推行的“行政三分制”有着一致的精神内核”。 　　在这样的背景下，值得思考的是，深圳这种“行政三分”改革模式能否建立起预期的“决策科学、执行有力、监督到位的行政运作架构”，进而为全国其他地方政府的行政机构改革提供参考价值呢?这是个现实问题，需要政府官员的探索；也是个理论问题，需要学界的反思。有学者认为，决策权、执行权和监督权相互制约协调的“行政三分制”是大部制执行的基础嘲。但有人却认为，“行政三分制在中国不具备可行性”翻。对待同样的问题，为何有如此对立的观点?不同的观点背后有没有扎实的理论作为依据?究竟何方观点与论证更为合理，笔者先不做定论，本文旨在从组织理论的角度，解构“行政三分制”，分析其组织学的意涵，指明其在理论建构上存在的问题，在此基础上提出可以优化大部门体制执行基础的组织形态。 　　 　　一、作为组织的行政三分制：价值诉求、基本预设与组织架构 　　 　　在宽泛的意义上，组织可被界定为加起来组成整体的一系列机构。由此观之，行政三分制所设置的执行部门、决策部门和监督部门及其之间的关系就形成了一个“组织”。如果说任何组织都有特定的目标或者价值诉求。且需要与之相对的结构界定权责关系，那么，行政三分制也不例外。 　　 　　(一)行政三分制的价值诉求：公共性、效率与责任 　　《深圳市综合配套改革三年(2009-2011年)实施方案》中强调要加快行政体制改革，“调整和解决部门间存在的职责交叉和关系不顺问题，理顺部门行政管理与综合执法的事权关系。合理配置市、区、街道事权。按照职能有机统一的原则，进一步完善适合深圳实际的大部门管理体制，形成决策科学、执行有力、监督到位的行政运作架构”。改革者认为，政府的决策部门和执行部门除了分工不同，还有大小之分。决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽，负责制定政府的法规、政策、办法。再根据每个决策部门的关联业务，设置若干执行部门。执行部门规模较小，职责则相对专业和独立。决策部门和执行部门以“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权、责关系。监督部门则依此合同文本行使考察和监督之职。分权意在削弱“强部门”，但要根除部门利益，就有赖于公共财政体制的建立，“这是建立公共型政府的前提”。从制度上让权力与利益脱钩，部门没有了“小金库”动力。才会从“部门性”回到“公共性”。 　　从上述材料可以看出，行政三分制旨在消除部门性、重建公共性，提高执行的效率，通过监督强化执行部门的责任。公共性、效率和责任构成了行政三分制的价值体系。当然，这三种价值并不是并列的，公共性具有优先性，在制度设计上决策部门更为重要。建立“行政三分制”的政府管理体制后，决策应该“慢下来”，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等行政参与方式，广泛吸纳民意和民智，在充分论证的基础上，形成多个决策方案，供决策者抉择，可以减少决策失误，大大提高决策质量和决策水平。这就意味着公共性的地位更为重要，理论上讲也是对的。倘若政策不具有公共性，执行效率再高，也不具有正当性。为了确保政策执行不走样，需要监督机制，强化执行者的责任意识。