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社区内需求自我供给式灌溉管理制度改革探讨 　　摘 要：20世纪80年代以来，我国进行了水资源管理制度改革。这种改革主要由政府推动，缺乏与改革直接参与者农户的互动，最为关键的管理制度内部的治理结构没有进行实质性的改革。因此，引导农户积极参与到改革中来，由农户根据自身需求主动提供相应新制度，能较好地解决原有制度中产权不明晰、产权与管理权分离，缺乏有效的激励、约束机制等问题，实现社区内农田灌溉的适度治理。在改革的具体过程中，应注意农户生产投资的风险程度、村庄中的“精英”作用的发挥等因素从不同方面影响农户参与改革的行为，影响改革的效果。 　　关键词：农田水利；制度改革；自我供给 　　中图分类号：F303文献标识码：A 　　文章编号：1003―0751(2009)01―0100―06 　　 　　我国早在20世纪80年代就开始了水资源管理制度改革的尝试。90年代后期至今，这种改革一直处于初探阶段。一些研究表明，目前的改革主要由政府推动，缺乏与改革直接参与者农户的互动，最为关键的管理制度内部的治理结构没有进行实质性的改革。如何引导农户积极参与到改革中来，实现更多的实质性改革，是当前和未来一段时间迫切需要解决的问题。［1］山东省费县大田庄乡是全国最早进行农田灌溉管理制度改革的地区，也是由农户主动发起、政府推动、两者较好互动并取得明显效果的典例。本文试对其具体改革过程进行分析探讨，以揭示其改革的组织制度、运行机制及主要影响因素。 　　 　　一、农田灌溉管理制度创新过程的理论分析 　　 　　我国现行的农田灌溉管理制度在一定程度上是对人民公社时期集体经营管理体制的延续。我国农村实行合作社和人民公社时期，国家按照“民办公助”原则，对集体经济组织兴建的小型农村水利给予补助，建成的设施归公社或生产队集体所有，实行集体管理。那时，所有权是清晰的，所有权与经营管理权一致，工程维护管理较好。［2］随着人民公社制度的解体、村民自治制度的实行和土改后农民微观经营主体地位的恢复，之前的“民办公助”集体管理公共品的制度发生变化。相应地，灌溉管理制度也调整为“专管和群管”相结合的体制，但主要还是以集中式的行政管理为主，其形式仍是计划经济管理模式。在这种制度下，水资源和灌溉设施的所有权、管理权和使用权是模糊不清的，用水者对水资源和水利工程的权责概念十分模糊。由于灌溉体系具有“公共池塘资源”的某些特性，而现有的制度却缺乏明确的产权界定和有效的激励、约束机制，使用水者中一部分人努力改进资源系统的成果只能与其他人共享，而没法将其排斥在外。搭便车的诱惑使用水者没有了维持水资源合理利用和水利工程有效运行的积极性和动力。每个用水者都争相获取灌溉用水投入生产过程以获得收益，却忽视了因水利设施的无人维护、加速损坏和水资源过度浪费等带来的延期成本。这必然造成灌溉体系的有人用、无人管、用水秩序混乱、水资源浪费严重等局面，农田灌溉体系几乎“瘫痪”。 　　为了实现生产要素的有效配置，水资源作为一种必需的生产要素投入生产过程。但在现有灌溉管理制度下，农田灌溉体系无法满足用水者的生产需求。为了解决这个问题，用水者对新制度产生需求，但一套新的制度替代旧的制度，主要取决于这两套制度的收益成本比较。这可以界定为制度变迁，制度变迁的成本包括转换成本，也包括监督和实施成本。［3］由于制度变迁的成本高昂，所以旧制度的替代十分困难，只有在足够的利益需求驱动下，理性的农户才会对新制度产生迫切需求并有促进其取代旧制度的动机。即如果用水者对制度变迁带来的预期收益高于其成本，制度变迁才具有初始可能性（见图1）。 　　 　　一方面，由于灌溉体系具有“公共池塘资源”的特性，市场无法介入其中或存在介入的低效率。另一方面，在现有制度下，政府和用水者之间缺乏有效的信息传导机制。由于信息不对称等因素的影响，政府很难针对不同地区提供合理有效的新规则。在新制度无外部可得性或获取成本太高的情况下，具有共同利益需求的用水者对制度的需求实行自我供给方式，自己组织起来，进行自主治理。这种做法有可能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，有效地避免投机主义行为，取得持久的共同收益，实现制度变迁。而且在世界范围内人们所看到的是，无论国家还是市场，在使个人以长期的、建设性的方式使用自然资源系统方面都不是很成功，而许多社群的人们却借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理。［4］下文就以山东省费县大田庄乡农田灌溉管理制度的改革为例，对其改革的具体过程进行分析。 　　二、大田庄乡农田灌溉管理改革过程的案例分析 　　（一）大田庄乡改革的总体背景 　　大田庄乡地处费县北部蒙山腹地。20世纪90年代初，大田庄乡开始了农田灌溉管理改革，改革的大体历程分为三