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美国对市政债风险监管实践及对我国启示 　　摘 要：2017年8月，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，鼓励地方政府按照政府性基金收入项目分类发行专项债券。此后广东、北京、福建等地相继发行公路收益和土地储备专项债券，标志着“中国版”市政项目收益债正式启动。稳健的市政债不仅能为地方政府提供稳定的资金来源，同时其严格的风险控制也会对地方政府负债形成硬约束。美国的市政债市场经过两百多年的发展，已经形成完善、严格的风险控制体系，本文通过研究美国的经验和做法，希望对完善我国市政债券市场监管提供参考。 　　关键词：市政债；信用评级；信息披露；监管实践 　　DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.08 　　中图分类号： F832.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2018）01-0046-06 　　一、美国市政债券概况和管理架构 　　（一）美国市政债发展概况 　　市政债券是美国地方政府建设项目的主要资金来源。据美国证券交易委员会（SEC）和市政债规则制定委员会（MSRB）统计，截至2017年6月末，美国市政债余额约3.98万亿元，平均期限约为16年。投资者中既有基金、保险等机构投资者，也有个人投资者。美国的市政债可分为一般责任债券（General Obligation Bonds，GOs）和收益??券（Revenue Bonds）。其中，一般责任债券主要用于公共项目支出，还款资金为财政收入；收益债券与我国的项目收益专项债券类似，以公路、机场等基建项目建成后的收入为主要还款来源，是美国市政债的主体。 　　（二）对市政债的管理架构 　　1975年，美国国会并对《证券交易法》进行了修正，此后，美国正式成立了市政债规则制定委员会，明确了各部门的监管权限，逐步建立起主体监管与行业自律相结合的债券市场管理体系。 　　现行美国市政债的管理机构包括美国证券交易委员会（SEC）、市政债规则制定委员会（MSRB）、金融业监管局（FINRA）等。SEC的主要职责包括两方面：一是根据《证券交易法》的“反欺诈条款”对市政债市场实施监管，有权对发行、出售和购买债券过程中的虚假和错误陈述，隐瞒重大事项等行为进行处罚；二是负责对参与市政债交易的证券公司、银行、基金公司等交易商的注册管理。在SEC的授权下，市政债规则制定委员会（MSRB）负责制定市政债市场相关规则，提高交易的公平性和公开性，保护投资者和公众利益，具体工作由美国金融业监管局（FINRA）组织实施。此外，由于市政债发行涉及到会计、政府债务管理、法律等方面，政府会计准则委员会（FASB）、国家独立财政顾问协会（NAIFA）、国家债券律师协会（NABL）、证券业和金融市场协会（SIFMA）等机构也参与部分规则的制定与监管。 　　二、美国对市政债券市场的监管措施 　　总体来看，美国市政债的违约率非常低。据MSRB统计，1970年至2015年的46年间，全美仅有99只市政债违约，违约率仅为0.09%，债券评级在AA以上的违约率为零。美国的市政债券采取主体监管与市场约束相结合的方式，通过有效的风险控制，形成了地方政府债务管理与债券市场化运作的良性循环。 　　（一）发行阶段：严格限定发债规模和用途，防范地方政府在债券市场过度举债 　　1.实行严格的预算管理 　　美国规定州政府的市政债规模都纳入预算管理。美国政府预算支出分为经常性预算支出和资本性预算支出两类。其中，资本性支出主要用于基础设施建设和公益项目支出，不纳入财政赤字，主要资金来源就是市政债。为了防止政府过度举债，美国规定发债收入只能用于资本支出，不能用于弥补财政赤字。同时，美国要求地方政府编制跨年度的中长期建设投融资规划（一般为5-7年），即资本改善计划（Capital Improvement Program，CIP）。CIP每年滚动编制，并结合项目建设需求和政府财力状况对发债规模、用途做出明确规定，没有纳入规划的项目不得举债，此举有效降低了政府举债的随意性。 　　2.实行严格的债务比例控制和公众监督 　　美国多数州都在州法规或市政规则中对地方政府发债方式、目的、债务比例作了具体规定。特别是对于一般责任债券（GOs），因为其还款来源主要是税收收入，大部分州规定政府发行此类债券需经过多数选民的批准①，部分州还要求发行建设债券要经过全民公决。在债务比例方面，美国对市政债券（主要是一般责任债券）设置了十分严格的比例控制。常用指标包括债务率、负债率、人均债务率、偿债率、偿债准备金余额比例等。此外，美国部分州政府还额外设置了债务规模控制指标。如针对房地产税（美国地方政府的主要税收来源），马萨诸塞州规定一般责任债券的还本付息额不得超过财政支出的10%，纽