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美国乡镇自治对我国乡镇体制改革启示 　　摘要：美国乡镇自治独树一帜，具有组织民主、决策透明、监督有力、财务公开等特点。它不仅是美国民主的源头、公民行使民主权利的主要平台、乡镇和谐的重要保障，而且还是公民权利意识、参与能力，以及爱国思想培养的学校。美国乡镇自治的经验将为我们如何推进乡镇民主政治建设、构建和谐乡镇提供有益的借鉴和启示。 　　关键词：乡镇；自治；民主；美国 　　中图分类号：C911 文献标识码：A 文章编号：1000-5242（2012）04-0040-06 　　收稿日期：2012-01-06 　　基金项目：国家哲学社会科学基金项目“稳定性视角下的美英政治制度运行机理比较研究”（IIBZZ010）阶段性成果；江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“新自由主义政府观研究及启”（CXZZll-0189）阶段性成果 　　作者简介：聂圣平（1986-），男，安徽马鞍山人，南京航空航天大学人文学院博士生。 　　乡镇政府作为最基层的政权，对我国和谐社会的构建、民主政治的推进具有基础性作用。当下，乡镇政府的民主改革已势在必行，乡镇政治民主已成为普遍的诉求。乡镇民主改革该如何推进？方向何在？这是我们不得不下大力气研究的一个重要课题。针对乡镇政府的去留以及乡镇改革的路径选择等问题，目前学术界存在着三种主要观点：其一，主张撤销乡镇政府，实行完全意义上的乡镇自治（于建嵘：《乡镇自治：根据和路径》，《战略与管理》，2002年第6期；郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》，2000年第4期）；其二，认为乡镇建制不能完全取消，建议虚化乡镇政府，改为县政府的派出机关（徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期；赵树凯：《乡镇政府之命运》，《中国发展观察》，2006年第7期）；其三，主张通过转变政府职能保留乡镇政府（潘维：《质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路》，《开放时代》，2004年第2期；金太军：《推进乡镇机构改革的对策研究》，《中国行政管理》，2004年第10期）。尽管上述三种观点在对乡镇改革的走向上表现出不同的看法，但有一点是一致的，就是在乡镇改革中必须加入民主化的元素，换言之，我国乡镇急需进行民主化改革。目前，国内绝大多数学者在讨论上述问题时，都局限于国内乡镇体制改革本身，而没有比较研究的视野。本文的创新之处在于借鉴美国乡镇自治中一些合理的民主化因素，用以启迪我国乡镇的民主化改革。当然，在国内学术界，也有部分学者曾涉及美国乡镇自治研究（罗一平：《美国乡镇自治及其启示》，《山西师大学报》（社会科学版），2008年第2期；熊怀智：《从美国早期的乡镇自治看我国村民自治的问题》，《重庆工商大学学报》（社会科学版），2008年第6期），但都没有将其与中国的乡镇体制进行比较分析，而这给本文的进一步深入研究带来了可能。 　　美国乡镇自治已具有两百多年的历史，是世界范围内乡镇民主政治的重要模式之一。因此，探讨美国乡镇自治的特点、意义以及对我国乡镇民主改革的启示，具有很强的现实意义。 　　一、美国乡镇自治的特点 　　正如托克维尔所说的那样，在美国，“乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前”。早期北美殖民地移民，为了应付严酷的自然环境，组成了生活共同体——乡镇。这种乡镇是个典型的自治体，人民选举并监督行政官员，征收并分配自己的税款，对于涉及全体居民利益的重大事项，均有居民大会集体讨论决定。随着移民的增加和人口的繁衍，乡镇数量逐渐增多，遍及北美13个殖民地，在此基础上，北美大陆又先后成立了县和州，并最终于1776年诞生了美利坚合众国。建国后，美国乡镇依然享有高度的自治权，但是，随着时间的推移，经济和社会的不断发展，公共事业开始不断扩大，给乡镇自身的治理带来了诸多问题和困难，而这些问题和困难的解决又需要州政府的支持、管理和协调，这就必然导致州政府对乡镇自治权的部分“回收”。1868年“迪龙法则”的颁布，正式以法律的形式对州政府对乡镇等地方政府行使必要的管辖权作了规定。其后几经反复，美国乡镇的自治权大部分得以保留，乡镇自治制度没有发生本质性的变化。美国乡镇自治有以下几个显著特点： 　　1.乡镇的领导机构由选举产生 　　早期美国的乡镇实行直接民主，乡镇居民大会作为乡镇的最高决策机构，每年举行一次，凡乡镇居民均可参加。在会上，制定乡镇的规则和法律，并就乡镇的重大问题做出决定。乡镇的日常管理机构是乡镇管理委员会（或称乡镇理事会），它由乡镇居民大会普选产生，在乡镇居民大会闭会期间履行管理乡镇日常事务的职能。虽然乡镇居民大会一直被视为直接民主的典范，但是，随着人口的增多、规模的扩大，上世纪初尤其是上世纪50年代以后，许多乡镇开始采用代议制民主，用乡镇居民代表大会取代了原先的乡镇居民大会