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论公共政策执行中上有政策,下有对策现象 　　摘 要：“上有政策，下有对策”现象是我国公共政策体系不完善的一种反映。由于我国公共政策主体功能没有完全发挥功能，出现了政令不通、政策执行不到位等问题。随着时代的发展，“上有政策，下有对策”现象的表现形式也日趋多样化，通过对公共政策执行中“上有政策，下有对策”现象的深入分析，探究了这种现象存在的主要原因，并根据我国的具体国情提出确保公共政策目标有效实现的具体措施。 　　关键词：公共政策；行政决策；行政执行 　　中图分类号：D089 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0005-02 　　公共政策执行是政策执行者为实现公共目标而采取的实际行动。公共目标的实现既依赖于上级公共部门制定出正确的政策，更有赖于政策执行者的有效执行。然而，在公共政策执行中，普遍存在着“上有政策，下有对策”现象。这严重损害了上级行政机关制定政策的严肃性和权威性，也不利于下级机关有效实现行政职能。因此，深入研究公共政策执行中“上有政策，下有对策”现象的根源、形成原因，具有重要的现实意义。 　　一、“上有政策，下有对策”现象的表现形式 　　1.行政执行主体过分追求个人私利，无视上级政策。“上有政策，下有对策”现象，是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，是一些腐败官员谋取私利的反映。这不仅影响了上级政策的有效实施，也损害了政策的严肃性和权威性。以煤矿生产管理为例，部分官员利用公权力为不合格的、内藏安全隐患的小煤矿提供庇护。矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成利益共同体，双方虽说是各取所需，却给人民生命财产带来巨大威胁，使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣。这种政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大地影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。 　　2.政府部门为了追求部门利益最大化，消极执行上级政策。在市场经济利益的推动下，有些部门人为地追求部门权力、利益最大化，通过起草“部门规章”将部门权力以及利益扩张法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量强大的行政垄断。还有一些部门为了部门利益公然违反上级政策，比如人为的制定倾向于本部门的政策、设定许可、提高审批门槛、扩大部门权限等。使得上级政策被条块分割，严重阻碍了其贯彻和落实，也严重降低了政府办事效率。如同时多个部门争着为有利可图的同一事项立法又导致部门之间职责权限不清，造成重复管理、交叉执法、重复处罚，而在一些关系国计民生但又无利可图的事务上相互扯皮，相互推诿，政府缺位的现象时有发生。 　　3.地方政府为维护其利益，敷衍性或附加性执行上级政策。在公共政策执行中，当上级政策在整体上无益于地方利益时，作为政治执行主体的地方政府就“怠工”，敷衍性地应对而不积极地执行[2]；当上级政策有益于地方政府，但不能满足地方利益需求时，政策执行主体便会“附加”性的执行，积极扩展自身利益。以现在的房价政策为例，中央政府早就有针对性地出台了一系列宏观调控政策，结果只有少部分地区短时间内出现房价微调，总体上房价还是没有降下来，甚至有的地区继续见涨。究其原因，除房产政策本身的问题外，地方政府也难逃其职。这主要因为某些地方政府为了维护自身利益，以房产政策的执行要结合当地实际情况为借口，并不真正去执行中央政府的政策，只是做一些表面文章，搞些“土政策”来应付上级领导检查；或者对于那些不利于地方政府利益的政策视而不见，不予以执行。 　　二、“上有政策、下有对策”原因分析 　　1.公共行政决策尚不规范。规范的公共行政决策应该以公共利益为导向，具备科学的决策组织机制、合理的决策责任机制和有效地决策监督机制。只有首先保证行政决策合理规范，执行时才会高效运行。然而现实决策过程中，却出现种种不规范的情况。 　　决策产生的方式不够科学民主。在现实决策产生过程中，不少决策部门往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证，而是由行政首长直接拍着脑袋做决定。例如早在20世纪90年代的山东泰安市的“胡建学案”中，胡建学在行政决策时独断专行，搞“一言堂”，无法保证决策的合理与科学，最终也被当地老百姓唾弃。 　　政策责任制度缺失。政策执行者公共权力来源于公众，对公众兼有责任。然而，行政决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上都源于责任心的淡化。决策者在制定决策之初，没有对具体事务责任进行明确规定和划分，这主要表现在决策权力与决策责任相分离、决策责任主体不明确、对决策失误责任追究不严格等方面。 　　行政监督方面有待改进。行政监督不明确，在监督的实践过程中，各种监督主体在监督权限、方式、程序、范围等方面，都存在不够明确的现象。各种监督主体之间的关系不够协调，彼此之间缺乏有效沟通，并出现监督区域的“交叉”或“空白”现象；行政监督法律法规不完