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论公共管理历史与逻辑 　　摘要：运用文献分析和历史与逻辑相一致的研究方法，首先评析了近代以来依次在公共行政平台上呈现出的几种理论形态：以公共权力的正当性和合法性为中心的社会契约论；以公共组织的效能性为中心的官僚制理论，以公共产品的有效供给为中心的公共选择理论；以公共决策的公民参与为中心的商谈民主理论。以此历史线索为据，提出了公共管理理论的逻辑结构为：以公共利益为逻辑起点，以公共权力、公共组织、公共产品为逻辑中介，以公共决策的制定和执行为逻辑凝结。进而把公共管理理论所应解决的基本问题界定为：采用什么样的公共决策体制提供公共产品才能使公共利益最大化。 　　关键词：公共管理；公共利益；公共产品；公共组织；公共权力 　　中图分类号：C93-02　文献标识码：A　文章编号：1000-2731(2010)03-0013-06 　　 　　公共管理的实践经历过漫长的历史，其萌芽当可追溯到人类社会的起步时刻。每个历史时期都有特定的公共问题和公共事务，也都有相应的处置方式，对这种历史过程进行细致描述和真实再现固然必要，但从规律解读的角度看，梳理其理论形态的演化更替也许更为清晰。原因在于，理论话语中的公共管理往往是对相应实践活动的一种探求性解说，包括着现状解释和未来预言，从而能扬弃局部性、偶然性差异，将公共管理中最引人注目的一般性问题凸现出来。从这个意义上讲，理论形态的演进既可看成一种认识史，也可看成是一种逻辑过程。本文从这个视角讨论公共管理的历史和逻辑。 　　 　　一、近代以来公共管理理论演进的基本线索 　　 　　美国著名行政学家奥斯特罗姆(Vincent A.Os－trom)在其名著《美国公共行政的思想危机》中，以20世纪以来美国的实践为据，明确将公共行政的理论范式区分为两种：一是由威尔逊(Thomas WoodrowWilson)等所推进的传统公共行政理论；二是由“当代政治经济学家”(公共选择学派)所推进的民主制行政理论，并指出两种范式在核心概念上的区别在于，“公益物品理论是这些政治经济学家在概括集体行动问题和公共行政问题时所运用的核心组织性概念。相反，官僚制理论是传统公共行政理论的核心概念。”他认为，从传统行政到民主行政的范式转换，具有“哥白尼式革命”的性质，从而代表着边界清晰的两个发展阶段。 　　其实，在奥斯特罗姆所说的传统行政范式之前，还存在着一种涉及公共行政的理论见解。这就是由托马斯?霍布斯(Thomas Hobbes)、洛克(Rock)、卢梭(Jcan－Jacques Rousseau)等推进的社会契约论。当然，就其现成形式而言，社会契约论是关于国家发生及其权力分布的一种学说，并不具体研讨公共管理乃至公共行政的体制、决策和运作方式等问题，总体上属于一种政治学理论。然而，社会契约论所关注的核心问题一公共权力的正当性和合法性，却是近代以来公共管理得以进行的一类前提条件，它既规定了公权与私权的合法边界，也制约着社会自律与政府干预的有效范围，从而是任何公共行政理论乃至公共管理理论所不能不研讨的问题。 　　除此之外，上世纪90年代兴起的、由哈贝马斯(Jurgen Habermas)等所推进的协商民主理论则代表着一种理论转向，它是与以公共选择理论为代表的理论范式相区别的新的理论形态。 　　尽管协商民主理论与公共选择理论有着共同指向，它们均倡导通过公民参与的社会自主治理方式打破政府垄断，以克服传统公共行政模式的弊端。但公共选择理论是以自由主义思想为基础探求问题的解决，不仅难以解答公共利益何以形成，社会自治何以可能的问题，而且陷入阿罗(Kenneth J.Arrow)不可能定理的投票悖论及奥尔森(Mancur Logd Ol－son)逻辑等集体行动的理论困境。协商民主理论则另辟蹊径，它以交往理性为前提，强调公民的交往权利和话语权，主张通过交往结构的改进，在平等的对话交流中达成辩论性共识，以便解决“多元利益如何取得一致性标准的可能”，公共决策的公民参与从而成为研讨中心。 　　将上述理论按其所大体对应的实践原型之时间序列加以梳理，可以发现，近代以来公共管理理论形态的演进线索大致为： 　　――对17－18世纪自由资本主义时期的公共行政实践进行解说的社会契约理论，其核心概念是“公共权力的正当性和合法性”。 　　――对19世纪末至20世纪上半叶发达国家中的公共行政实践进行解说的传统行政理论，其核心概念是“公共组织的效能性”。 　　――对20世纪70年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的“民主”行政理论，其核心概念是“公共产品的有效供给”。 　　――对20世纪80年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的协商民主理论，其核心概念是“公共决策的公民参与”。 　　毋庸置疑，公共管理并不等同于政府管理，甚至也不等同于行政管理