论公共行政价值层次性 .docVIP

论公共行政价值层次性 　　摘　要：公共行政价值是一个关系范畴，包括价值主体的需要、价值客体的活动和行为以及价值客体的活动和行为对价值主体需要的满足关系。公共行政价值是公共行政学的重要研究课题，同时明确公共行政价值，对于公共行政实践具有重要的指导意义。文章认为公共行政价值由三个层次构成：作为基础性价值的秩序、作为核心价值的效率以及作为终极价值的正义。 　　 　　关键词：公共行政价值 秩序价值 效率价值 公义 层次性 　　 　　罗伯特?A?达尔在其著名论文《公共行政科学：三个问题》中指出：“公共行政学的研究者不能避免对目的问题的考虑。他们所应当避免的是在目的问题上的疏忽，即没有将构成其学说基本成分的目的或价值阐明清楚。如果目的和规范性的考虑始终能够得到清楚的表述，公共行政科学将会得到真正的收获。但是，如果拒绝承认公共行政研究应该建立在明确阐明目的的基础之上，那就是想使官样文章的科学在合乎道德的目的的领域中长期存在下去。”达尔在此指出了进行公共行政价值研究的必要性和迫切性，对于公共行政学科而言，没有明确公共行政价值，就难以进行准确学科定位和界定学科研究的范围；对于公共行政实践而言，没有明确公共行政价值，就难以进行准确的政府角色定位和有效的开展行政活动。 　　笔者认为，探寻公共行政的价值，可以从人类历史发展历程中窥见一斑。人类社会先后经历了农业社会、工业社会，一些发达国家已经步入了所谓的后工业社会。相应的“人类社会的治理模式已经实现了从统治行政到管理行政的转型，而公共管理的出现则意味着管理行政发展到了它的最高阶段(服务行政)”。农业社会的“统治行政”是以稳定的统治秩序为最高价值的，这种秩序是为了维护统治阶级的利益；工业社会的“管理行政”是以效率为最高价值的，效率是为了满足社会对于经济发展的需要；蕴生于后工业社会的“服务行政”是以为社会提供良好的公共服务和满足人们对于自由平等等人类全面发展的需要为价值追求的，它所关注的更多的是社会正义。需要指出的是，在“服务行政”的社会治理模式中，公共行政追求正义价值不是对于秩序价值和效率价值的否定，而是对于后两项价值的提升和超越。从人类历史和人类社会治理模式的简要回顾中可以看出：秩序、效率、正义是公共行政的三大价值，其中秩序是公共行政的基础性价值，效率是公共行政的核心价值，公正是公共行政的终极价值。 　　 　　一、意蕴：公共行政价值 　　 　　“价值”一词首先是一个经济学概念，然后被用于政治学、哲学、法学等社会科学之中，在经济学领域，不同流派的经济学家因其角度与侧重点不同而有不同的价值理论。同样在哲学领域中也有三种不同的价值理论：主体价值论、客体价值论、主客体关系论。对于价值的涵义，马克思认为：“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的。”从马克思对于“价值”的概念界定中可以明确价值本质上是一个关系范畴：价值形成源自于主体需要；价值形成的条件是客体具有满足主体需要的属性和功能；价值形成的实质是主客体之间需要与满足关系的不断生成。 　　公共行政价值属于行政哲学的研究范畴，哲学领域对于价值的认识无疑对公共行政价值的界定具有重要的借鉴意义。公共行政价值本质上也是一个关系范畴，公共行政价值是指公共行政机关的行政活动和行为，对人类社会的积极意义和有用性，反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。公共行政价值结构由三大要素构成：公共行政价值主体，即人类社会；公共行政价值客体，即公共行政机关的行政活动和行政行为，其实质是行政权力的运用；公共行政价值关系，即行政活动和行政行为对社会需要的满足关系。 　　公共行政价值具有必然性和能动性的特点。所谓公共行政价值的必然性，是指对于人们合理的行政需求，公共行政机关必须予以满足，在现代社会中，满足社会的行政需求，是公共行政机关合法性的重要来源，中国人民大学张康之教授指出：“行政客体的价值期望就是行政体系的总体目标。”所谓公共行政价值的能动性，是指在公共行政价值的实现过程中，公共行政机关是具有主观选择性的，就是说公共行政机关可能对社会的行政需求予以满足，也可能对于社会的行政需求不予满足，因为公共行政机关拥有的资源是有限的，这些有限的资源不可能满足社会的所有需要，社会的所有需要也不是都要求公共行政机关予以满足，这样就需要行政机关对社会要求其予以满足的行政需求加以认识和界定，在此基础上，运用公共行政机关有限的资源去满足社会行政需求。 　　公共行政价值的特点，实际上告诉我们公共行政价值的实现要分两步进行：首先要对在现有条件下，对政府可以满足的合理的行政需求予以明确，这涉及到公共行政机关对自己的目标加以界定的问题。其次制定计划、设置组织和配备人员，进而开展行政管理活动满足确定了的行政需求。如威尔逊所说：“行政学研究的目标在于了