论集中连片特困地区避灾移民搬迁政策双重作用.docVIP

论集中连片特困地区避灾移民搬迁政策双重作用 　　[提 要]集中连片特困地区推进精准扶贫的一条有效路径在于实施避灾移民搬迁政策。它有助于显著改善搬迁户和社区的生产、生活条件，也有助于提高移民群体的生活质量；它在显著改善山区贫困人口的人居环境的同时，也促使他们加快摆脱贫困、摆脱风险；它有利于推进生态文明建设，进一步加强现代政府与基层社会的互动以及拓展了自然灾害治理模式，提高治理贫困的能力。它对于全国同类地区开展类似的移民搬迁活动也有借鉴价值。 　　[关键词]精准扶贫；避灾移民；移民搬迁；山区治理；积极作用；消极作用 　　[作者简介]何得桂（1982―），男，西北农林科技大学农村社会研究中心研究员、博士研究生，研究方向为山区发展与基层治理；钟小荣（1994―），男，西北农林科技大学公共管理系学生，研究方向为公共政策；曾昌俭（1995―），男，西北农林科技大学公共管理系学生，研究方向为减贫与基层治理。（陕西杨凌 712100） 　　[基金项目]陕西省社会科学界重大理论与现实课题资助项目“陕南避灾扶贫移民生计可持续发展研究”（2015Z023）；陕西省农业协同创新与推广联盟科技项目（软科学类）“陕南地区避灾移民搬迁的成效评价及政策完善研究”（2015C02）；西北农林科技大学大学生创新训练重点项目“连片特困地区精准扶贫实现路径研究―以石泉县为例”（2014344） 　　在中国现代化进程中，如何加快实现集中连片特困地区摆脱贫困的目标是一项十分重要且紧迫的课题。地处秦巴山集中连片特困地区核心腹地的陕南地区近年来所实施的山区避灾移民搬迁政策，引起了社会的广泛关注并且产生了巨大的社会影响，它已经成为我国精准扶贫的一种有效实现形式。陕西省启动实施的陕南地区避灾移民搬迁工程因涉及到洪涝灾害移民、扶贫移民、地质灾害移民、生态移民等诸多类型的移民搬迁，被统称为避灾移民搬迁。它所规划的公共财政投资将超过1110亿元，计划通过十年（2011-2020年）的时间对陕南地区28个县（区）中的60万户、240万人进行迁移，移民搬迁数量前所未有。对于这项政府推动下、区域性的重大移民搬迁工程，已经引起了学界的重视并产生了不少研究成果[1]，但是已有研究更多的是围绕这项公共政策实施所产生的效果、存在问题[2]、移民生计[3]、发展态势[4]以及对策建议等方面而展开，还相对缺乏对这项公共政策所产生和引发的作用进行较为系统的剖析，本研究试图着重从积极作用和消极作用等方面展开相应的研究，以弥补既有研究的缺憾。 　　一、避灾移民搬迁政策的积极作用 　　（一）有力改善人居环境 　　陕南地区避灾移民搬迁的出发点之一是去除隐患、“挖险根”，把受地质、洪涝灾害威胁的群众搬迁到安全地带，使他们不再为自然灾害担惊受怕，过上安心舒心、更有尊严的新生活。通过有规划地移民搬迁进行主动避让，可以有效解决洪涝、地质灾害防治等问题。通过把山区深受自然灾害影响、基础设施难以配套以及交通不便、无发展潜力的偏远农村居民搬迁到居住安全、地势平坦且交通相对便利的移民安置小区。这种移民安置形式具有“离土不离乡”的特点，能最大限度减轻各类自然灾害而带来的威胁，极大改善搬迁户的生存条件，使山区民众的生存安全有较为可靠的保障，生活环境得以根本改变，生活质量明显提高，思想观念、思维方式和精神面貌发生了重大变化。 　　通过避灾移民搬迁，组织群众主动从灾害多发区撤离出来，比较彻底地使群众远离了“灾害源”。近三年陕南移民搬迁新址没有出现一户因灾受损的情景。2012年陕南因地质灾害、洪涝灾害而产生的人员死亡和受伤情况比2011年的同期分别减少了80%和70%。问卷调查显示：有85%的被调查者认为，陕南避灾移民搬迁工程的最大作用是改善了他们的人居环境。实践表明，尊重自然规律、主动向大自然低头，是面对地质、洪涝等自然灾害的理性选择。“有计划的将居住在危险地带和交通不便的陕南山区民众迁移出来，使他们较为彻底地摆脱危险以及改善生存环境是现代政府履行公共管理职能的重要体现。它可以增强山区群众的安全感以及对公共行政组织的认同感，从而持续促进现代国家与基层社会之间的互动性。除此之外，陕南地区大规模避灾移民活动的开展，是中央与地方政府协同推进的结果，很大程度上展现了中国的制度优势，也是改善民生的重要举措，将成为西部地区避灾移民扶贫的新探索。”[5] 　　（二）加快山区摆脱贫困 　　避灾移民搬迁政策是一项创新性的减贫避灾探索，“拔穷根”是它的重要目标。推进陕南避灾移民搬迁，对于其加快脱贫致富步伐，推进城乡一体化发展将具有重要的积极作用。虽然陕南三市的人口数量、国土面积分别占到整个陕西省的24%和34%，但它的国内生产总值和财政总收入仅分别占陕西省的11%、2.38%。受到灾害频发的困扰，导致秦巴山区陷入了“辛苦三年才脱贫