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论公众参与地方立法法制意义 　　摘要：随着“依法治国”战略的实施，中国法治化进程也逐步向前推进。在此背景下，中国地方省市逐渐出现了公众参与立法的现象，这不仅从实践层面提高了地方政府的立法质量，实现“立法型”法治到“实施型”法治的转变，而且有利于加快我国的民主化进程。尤其是地方法制建设中公众参与的协商民主特色，从根本上有利于提高公民的公共意识，实现其民主权利，同时也有利于缓解法治与民主之间的张力。 　　关键词：公众参与;地方立法;法制意义 　　中图分类号：D902 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2016）01-0078-10 　　随着社会主义市场经济制度确立，以及相关配套经济体制的设立，中国现代化建设在经济领域取得了长足进步，经济基础领域的变化有目共睹。根据马克思经济基础和上层建筑的关系理论，上层建筑领域也实行了与经济基础的变化相适应的政治制度和法律制度。在政治领域，人民代表大会制度日趋完善，人民当家作主的途径和方式也日益多样化。在法律领域，“依法治国”已经成为国家的基本战略，法治化进程也在稳步推进。在地方省市，尤其是经济发达的地域，基层民主和法制实践迅速发展，“地方城市和乡村社会已经发展了许多新的协商制度形式：居民议事会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听证会等”[1]227，这些协商民主形式推动了地方治理的理性化和制度化。随着新一轮法治化进程的开展，公众直接参与地方立法和决策的协商民主实践也蓬勃发展起来，许多城市都设立了“社区协商议事会”，各种咨询会、恳谈会、听证会等基层协商民主形式，不断地丰富着中国特色的协商民主形式。① 　　在理论层面，出现了以“地方法制”为研究对象的团队，它们试图从地方法制建设的视角来理解公众参与立法对中国法治化和民主化进程的意义。②而在地方法制建设的实践中，公众通过参与立法的这种直接参与式民主不仅克服了代议制间接民主的弊端，提高了公众自治能力，而且为法治和民主之间的张力关系提供了新的解决路径。 　　一、公众参与地方立法实践――以广东省为例 　　公众参与立法已经成为一种世界性的民主潮流，在西方许多国家，公众参与地方立法已经发展得相当成熟，形成了一系列的制度和实践经验。美国和欧盟国家在信息化时代的条件下，规定了行政规章制定的公众参与标准。③中国近些年来非常重视公众参与立法工作，党的十六大报告和十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》将公众参与科学执政、民主执政、依法执政，列为不断提高构建社会主义和谐社会能力的重要举措。中共十八大报告强调：“健全社会主义协商民主制度。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[2]这都体现了党和国家在改革深化阶段坚持走中国特色社会主义民主发展道路的决心。 　　中共十八届三中全会又再次强调：“推进协商民主制度广泛多层制度化发展”[3]，并将协商民主制度作为全面深化改革时期民主政治制度建设的重要组成部分。在法律制度层面，《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律为公众参与立法确立了规范基础。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也将扩大行政立法的公众参与程度作为提高制度建设质量和建设法治政府的内容。在地方省市，1999年深圳市进行了全国第一次行政立法听证会议，2000年山东省政府制定了《规章制定程序规定》，2000年广东省率先开展立法工作的听证会制度。需要说明的是，全国性的行政立法听证会议比各省市要早。1996年的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证制度和听证的程序，1997年《中华人民共和国价格法》第23条又规定了商品涨价行政行为的听证制度。 从2000年开始，北京大学人民代表大会与议会研究中心同全国人大法工委国家法室合作，多次召开立法听证国际交流和国内交流讨论会，对推动立法听证在全国各地开展起了重要作用。“到2004年底，立法听证正在地方人大成为一项公众参与立法的普遍制度，全国有20多个省市都开展了立法听证。”[4]然而，在所有的地方省市之中，广东省的公众参与地方立法实践，推动地方法制建设可能是比较成功的法制事件。之所以这样讲，是因为虽然除了广东省之外，中国各省市在相关规定中对公众参与制定地方性法规草案和规章的程序作了相关规定。到2011年为止，已经有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章的过程中公开征求意见，其中北京、天津等18个省市、自治区以省政府规章形式对公众参与地方政府规章中的听证和公开征求意见作出了规定，其他11个省市和自治区以规范性文件、法制办内部工作细节或省政府批准形成制度的形式对公众参与立法公开参与制度和听证制度进行规定，从而使得公众参与地方立法制度逐步得到确立。但是，广东省公众参与地方立法却是比较有影响力的