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论国家审计在国家治理中作用 　　从1998年至现在前后两任审计长领导的国家审计是我国现代国家审计发展最为辉煌的阶段。前任审计长李金华掀起了“审计风暴”，建立了审计结果公告制度，提出了审计“看门狗”理念，正式展开了绩效审计、民生审计、金融审计、反腐审计、经济责任审计等，引发了国民对国家审计的关注。现任审计长刘家义提出“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。这一论点说明了国家审计内生于国家治理并反作于国家治理的道理。《审计署2008年至2012年发展规划》和《审计署“十二五”审计工作发展规划》都将维护国家安全作为审计的目标和任务，财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全成为了国家审计的更为具体的终极目标。仔细研究审计署1998年至2012年15年的审计工作报告，从中可以跟踪近年国家审计理论与实务的发展脉络以及审计在参与国家治理、保护国家安全中的“免疫系统”作用。 　　一、国家审计工作15年评述 　　（一）财政收支审计评述 中央政府本级预算的审计对象主要是本级预算的收入组织情况和支出的组织情况。在收入审计上，主要是对国税、海关等部门对税收的组织上，但从2006年以后，审计的重点主要是对中央预算支出的审计上。李金华审计长曾说，“如果以审计财政收入为主，实际上它还是站在财政的立场上去监督下面的工作，是监督纳税人的。后来就发现很多财政资金用得有问题，因此变成收入和支出并举，以支出为主，站在纳税人的这个角度上去审计政府”。 　　从审计的具体内容上，尤其是从2010年以后，中央本级预算的审计内容从一般预算资金领域逐步扩展到政府性基金预算、国有资本经营预算、财政管理绩效、转移支付资金、决算草案编制、地方财政、国库管理、财税审批、税收征管、政府采购、中央决算草案编制方面。 　　从审计的具体目标上，由传统的“真实合法”向“绩效”转变，努力探索财政绩效审计的内容和目标；如，展开对预算执行效率、效果的评价。审计的终极目标主要是发现财政管理制度、体制、机制上存在的问题并提出对策和改善建议，这是审计“免疫系统”及参与国家治理、寓服务于监督之中，维护财政安全功能的具体体现。比如，关注并揭示了缺乏制度、制度设计缺陷、不遵守制度的问题；分税制体制中的政府职能不清；各级政府间财权、事权划分不明并由此引发的土地财政、地方政府高额负债等问题；地方财政管理不规范；专项转移支付分配不规范，多头分配、地方利益现象；关注并揭示了国债发行机制、国有资本管理机制问题。 　　（二）部门预算执行审计评述 审计署对中央各部委及下属单位的预算执行情况进行审计，主要是对各单位预算执行结果进行评价；政府采购和招投标审计评价；三公消费审计评价；披露了国字头部门单位违反财经法规的问题，如：虚列人员、重复申报项目、超标准申报、套取、挤占或挪用财政资金用于发放津补贴、修建办公楼等；未按规定征缴非税收入；自定项目收费或摊派；违规出租出借资产；委托理财以及资产入账不及时；违背“收支两条线”规定；私存私放资金设立“小金库；截留、少报、应缴未缴专项资金；接受和使用虚假发票列支问题。如，2010年抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。其中：8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4456.66万元。 　　尽管还存在屡审屡犯、屡犯屡审，“审丑疲劳”现象，但是审计还是发挥了监督权力运行、震慑、制约部门腐败的作用。许多部门的问题正是在审计的一年又一年的监督下得到了整改，同时两位审计长都坚持审计就是监督，监督搞好了就是服务。服务就是要帮助被审计单位发现问题的根源所在，提出建章立制的对策。 　　（三）政府性债务调查摸底评述 2002年审计署开始组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查，发现的主要问题之一是县级债务负担沉重，49个县（市）截止2001年底，累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。 　　2006年，在收费公路审计调查时，发现的问题之一是一些地方过度依赖贷款建设收费公路，债务负担偏重。如浙江、河南等10省（市）“十五”期间的收费公路投资共6400多亿元，其中有4700多亿元为贷款等债务性资金，占73%。截至2005年底，18省（市）收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。） 　　2009年，在世界金融危机逐步蔓延、希腊、冰岛政府债务危机全面爆发的情况下，审计署对我国地方政府性债务展开