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论国家赔偿制度中先行处理程序完善 　　摘要：根据《国家赔偿法》的规定，受害人单独提起行政赔偿，必须先向赔偿义务机关提出。但是，现行法律和司法解释并没有规定一个可行的先行处理程序，使其成为阻碍公民获得赔偿的一道门槛。完善国家赔偿制度，必须修改和健全先行处理程序。 　　关键词：国家赔偿；先行处理程序；完善 　　 　　1994年我国《国家赔偿法》颁布，我国的国家赔偿制度得以最终确立，被行政法学界誉为“对宪法承诺的公民基本权利的兑现法”。事实上，国家赔偿制度在保障宪法赋予公民、法人、其他组织的合法权益方面并没起到预期的作用。“侵权必赔偿”的理念仍然是那么遥不可及。有些学者甚至讽刺该法是“国家不赔法”，造成这种结果的原因是多方面的，本文试图就先行处理程序作一些探讨。 　　所谓先行处理程序是指赔偿请求人单独提起行政赔偿时，必须先向赔偿义务机关提出，如果赔偿义务机关的处理未解决争端，则赔偿请求人方可提起行政赔偿诉讼的程序。 　　其理论基础是“穷尽救济原则”。即在规定的行政救济终结以前，任何人无权对其所受的或要受的损害取得司法救济。在西方众多赔偿制度发达的国家中，先行处理程序能真正起到疏减讼源，简化救济保障的作用。有资料表明，美国涉及国家赔偿的案件大约有80%至90%是在行政机关得到解决的。[1]我国现行《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人应先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和行政诉讼时一并提出。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（1997年4月29日）第四条第二款规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”可见我国国家赔偿法肯定了先行处理原则。 　　 　　1.先行处理程序的优点 　　 　　先行处理程序程序简便，有利于降低受害人的求偿成本，可以使大量的赔偿争议在行政程序中得到及时解决，减轻法院负担，有利于行政机关及时发现问题，主动纠正违法行为，从而自觉履行赔偿义务。 　　 　　2.先行处理程序的实际运行情况 　　 　　然而，囿于立法本身的欠缺以及整体法制环境的缺失等原因，先行处理程序的使用却远远没有达到原先预想的效果，甚至已经成为申请人获得赔偿的梗阻。 　　2.1先行处理变成先行等待。有些赔偿义务机关以种种借口拖延时间，一面认可自己的违法侵权行为存在，对符合法律规定的赔偿请求予以处理，但另一面又绝不做实际赔偿。有些是作出书面决定拒赔，有些仅是口头答复赔偿请求人，但无论怎样，均以各种借口不予赔偿。甚至有些赔偿义务机关以种种借口拖延处理时间，比如借口为保障赔偿请求人的合法权利而进行持久的协商，等作出决定时已经超过了3个月的起诉期限，此时即使请求人对处理决定不服也不能起诉了。另据问卷调查，竟有45.04%的国家机关工作人员认为国家机关职权行为违法造成损害，公民请求赔偿时，该机关应找理由搪塞而尽量不作出赔偿；57.89%的律师和57.26%的其他公民也持相同的观点。[2]某行政机关具体负责行政赔偿案件的工作人员说：“自己承认自己错了，而且决定赔偿，这样简直就是在灭自己的威风。而且没准这么一拖，申请人就不申请赔偿了，他没有时间耗啊！”[3] 　　2.2有些赔偿义务机关为了所谓的“尊严”和“面子”与赔偿请求人进行私下交易或者采取胁迫、恐吓的手段，使请求人撤回赔偿请求，或者以息事宁人、平息事端为原则宁愿牺牲国家利益，哪怕多赔一点也愿意，根据国家赔偿法的规定，赔偿费用应列入各级财政预算，但事实上许多赔偿义务机关都是从本单位的预算资金中支出的。 　　2.3先行处理程序中的期限规定十分模糊。有些赔偿义务机关收到申请后不给申请人任何书面凭证。赔偿义务机关对申请人的申请逾期不作处理时，申请人提起复议或诉讼，复议机关或赔偿委员会不能确定两个月先行处理期限是否届满。申请人提起申请后，赔偿义务机关应对其是否符合条件进行审查，可是根据国家赔偿法关于先行处理程序期限的规定，对申请的审查期限是不包括在两个月的处理期限内的。换句话说就是审查期限没有法律规定，赔偿义务机关因此心安理得的搁置赔偿申请。 　　 　　3.先行处理程序的存废 　　 　　正是由于先行处理程序存在上述诸多问题，有人对先行处理程序提出了质疑。有的学者认为只能将其作为选择性程序，即当事人既可以申请赔偿义务机关赔偿，又可以直接向其上级机关申请作出赔偿决定，也可以直接向人民法院提起诉讼或向人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。[4] 　　笔者认为：如果将先行处理程序作为选择程序，一方面会增加讼累，另一方面也不利于及时保护赔偿请求人合法权益，同时也不利于赔偿义务机关及时发现、纠正自己的违法行为，因此，不但