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论国家选择性控制政策对农村基层政权合法性影响 　　内容提要农村基层政权合法性是指农民对作为国家公共权力代理人的基层政权的认同。一般认为农村基层政权合法性危机之所以产生是因其没有严格执行国家政策，本文不完全同意这种观点，因为它没有看到更深层的农村基层政权合法性与国家政策的关系。我们不否认基层政权的自利性对其合法性的影响，但国家的选择性控制政策因素也是非常重要的：一方面，它在客观上使得基层政权处于合法性危机的边缘；另一方面，它客观上诱致基层政权对国家政策的选择性执行和赢利性行为，从而加剧基层政权的合法性危机。本文的结论（政策含义）是国家改变其选择性控制的治理方式为公共服务，才能真正缓解基层政权的合法性危机。 　　关键词　选择性控制政策　基层政权　合法性（危机）　选择性执行　公共服务 　　作者刘培伟，南开大学周恩来政府管理学院博士生。（南开300071） 　　 　　一、概念的界定、问题的提出与假设 　　 　　（一）基层政权 　　政治学上合法性的主体是政府，但是鉴于中国的特殊情况，将合法性主体定为政权更为合适。具体到基层政权来说，现在的乡镇政权组织一般实行“五套班子”甚至六套班子，即乡镇党委、人大（主席团）、乡镇政府（包括内设机构）、纪律检查委员会、人民武装部，有的地方还设有政协联络组。在其中起实际作用的是党委和政府，而前者又起决定作用。因此，本文的基层政权是指乡镇政权组织，而不仅仅是乡镇政府。 　　 　　（二）合法性 　　政治学上关于合法性的分析一般有两种进路：一为规范性分析，指合乎抽象的价值要求，如平等、自由等；一为经验性分析，指政府获得公众认可和服从的性质①。现实中合法性的这两个维度是交织在一起而非截然分开的。但是鉴于前者难以操作化，所以本文只从经验意义上考察基层政权合法性。综合韦伯、哈贝马斯等人的相关论述，合法性主要体现在四个方面：暴力基础、认同性基础，程序性基础，绩效性基础。这四种基础皆不可失，但相比之下，认同性基础更具根本性。具体到本文，我们将农村基层政权合法性理解为农民对作为国家公共权力代理人的基层政权的认同。 　　 　　（三）问题的提出――基层政权合法性危机与原因 　　前面说过，合法性的基础主要靠认同。反之，如果一个政权的维系主要是依靠强制暴力，那么恰恰证明它出现了危机。所以我们测量合法性时就可以将依暴力维系政权的程度及频率作为指标。程度和频率越低，说明合法性越高；反之亦然。当前全国范围内农民日益频繁的上访甚至与当地基层政府的暴力抗争②已经证明一些地方的基层政权出现了合法性危机。 　　“上访”是农民因对基层政权不满而寻求上级政权帮助以维护自身权益或解决其问题。它表明了中国政权合法性中一个特殊的现象：合法性是分层的。农民对中央政权的认同程度一直是比较高的――“中央的‘经’（政策）是好的，但被下面的歪嘴和尚念歪了”是农村社会很普遍的议论。这一点在一些实践调查中得到证实。肖唐镖在江西农民对于政府的认同的调查中发现：越是抽象和上级的政府认同度越高，越是身边经常接触的政府认同度越低，其中基层的乡镇政府和村组织的威信最低。从纵向时间角度而言，当前基层政府的合法性趋于降低③。 　　农民对基层与中央政权为何会作出不同的评价？仅仅是基层把“经”念歪的缘故？如果是这样的话，那么只要整顿基层政权，改善其与农民的关系就可以了。正如许多学者建议的那样，确立宪政与法治为基础的代表性村民自治④。但是它无法解释：为什么合法性危机的逐渐升级恰恰是在村民自治（乡政村治制度化）实施之后？难道是此制度化导致了基层政权合法性危机？这显然与常理不符。我们认为，问题的关键不在制度化，而在于：什么样的制度化，为什么是这种制度化？为什么当初在改造基层秩序时不彻底改造基层政权而变其为民选的？ 　　上述观点基本上是从农村基层政权本身来探讨其合法性危机的原因，它坚持这样一个假设：农村基层政权合法性危机的原因在于其自身利益与地方社会利益的分离。基层政权合法性危机固然有其自身的原因，但是把上级政府排除在外，视基层政权为独立主体，是不符合我国特殊的政治体制的⑤，当然也就不可能将中国基层政权合法性的特殊性揭示出来。我们不能像农民那样仅仅感性地关心“经”与“和尚”谁对谁错，而是应当追问为什么“和尚”经常念错“经”？为什么国家力量并不总是能够迫使基层政权按照其规则行事？其间的内在机制究竟是什么？是客观的迫不得已的形势使然还是统治者主观的选择意愿所决定？如果说是客观形势使然，那么其原因是什么，如何才能打破这种路径依赖？如果是后者，那么如何才能作出变革？ 　　 　　（四）本文的研究视角与假设 　　基层政权作为官僚机关遵从一般定律：如权力――腐败理论、尼斯坎宁官僚机构扩张定律等等。本文不否认这些因素（基层政权的自利性）对基层政权合法性危机的影响，但它