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论村民自治与乡政管理关系重构 　　 摘要：在村民自治中，乡政管理与村民自治的关系一直是个难题，无论是在理论上、制度上还是运行中都存在着误区。由于对国家与社会关系理论的片面理解，导致村民自治制度缺乏科学理论的有力支撑，村民自治与乡政管理的关系也就没能在制度中得到合理的界定，由此导致了村民自治与乡政管理在现实运行中与制度安排不时发生冲突。因此，我们十分有必要从理论、制度与运行相结合的角度来重构村民自治与乡政管理的关系。要以“强乡政管理―强村民自治”为目标模式，建立乡镇政府与村民委员会协同合作、互相监督的良性互动机制；健全村民自治制度体系，推进乡政村治的法治化；实现乡政管理与村民自治在现实运行中的有效衔接。 　　 关键词：村民自治；乡政管理；关系 　　 中图分类号：D638 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０070－０5 　　 　　村民自治发端于20世纪80年代初期，随着人民公社制度的解体而迅速普及，成为具有中国特色的农村基层民主制度和农村治理的一种有效方式。但随着村民自治的逐步深化，它与现有政治体制的结构性矛盾日益突出，在村民自治的实践过程中出现了国家行政权力与村民自治权利的冲突。如何在国家有效控制管理农村社会和村民自治的张力中达到平衡，是目前亟待解决的问题。本文试图从理论、制度和实际运行的角度对村民自治与乡政管理的关系进行反思和梳理，以求从三者的动态平衡中来重构村民自治与乡政管理的关系。 　　一、指导现行制度设计的理论遭遇误解 　　所谓制度，就是一个社会的游戏规则；更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设计的制约。① 任何一项制度的设计与建立，都需要有一定的理论来指导或支撑。没有理论依据的制度是没有灵魂的，是得不到社会认可并实施下去的。正式的制度会以法律、法规的形式确定下来。 　　村民自治作为一项政治制度，它得到了国家在法律上的肯定。但是在村民自治的发展过程中一直存在着一个难题，就是村民委员会与乡镇政府的关系问题，亦即村民自治权与乡政管理权的关系问题。我国现行宪法规定：“??民委员会是基层群众性自治组织”，可见，村民自治不在国家政权体系范围内。但是，国家政权是必须要深入到政治、经济、社会、生活各方面的，当然也包括社会最基层。乡镇管理权就是国家政权的末梢。因此，村民自治在立法上就存在着一个理论误区，即认为村民自治就是农村基层的事务全部应由村民自己来治理，忽视了国家政权在农村最基层组织中的作用，漠视了乡政管理权的覆盖和发挥。其实，农村基层的许多事务并不全是村民自己的事情，而是属于国家的公共事务。从纯理性的角度来呼吁脱离现实的国家民主化是不可行的。从理论上来讲，乡政管理代表国家的利益，以国家的名义运用公共权力，属于国家政权范畴；村民自治主要反映和表达集体与村民的意愿和要求，属于社会权利场域。它们二者在实质上反映的是国家与社会的关系。很明显，我国村民自治制度的设计误解了国家与社会关系理论，没有正确处理好国家与社会的关系，于是对村民自治与乡政管理也没有作出一个科学的定位。 　　国家是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是指“在一定的领土范围内通过合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现的强制性等级制关系的总体”②。它反映的是社会共同体对共同秩序的要求并强调其管理的政治性、阶级性和强制性。而所谓社会是指“在该国领土范围内的居民及其群体的非国家组织和关系的总和”③。它是一种自然状态，强调的是社会成员相互之间的自愿性、约束性和依赖性。在国家产生之前，人们通过契约而结成社会共同体，所有的人共同行使治理社会的基本权利，通过这种自治来达到一种有序的共同生活。这一历史时期被西方学者称之为真正意义上的社会自治。而自国家产生并居于社会之上以来，社会自治已不能解决社会成员及其群体间的重大利益冲突，而必须通过国家的强制力予以解决。这时，国家与社会被置于对立的两极。在国家干预下，自治就不可能是真正的社会自治，而只是以一种国家统治范围内的治理模式而存在，反映的是国家与社会的某种分权，并且只能是一种国家政权内的分权。国家与社会的关系实质上是社会经济基础与政治上层建筑这一基本矛盾的根本体现。当城市经济逐渐演变为资本主义经济，资产阶级取得支配地位时，在人民主权、人权保障等现代宪政理念的支持下，“地方自治”开始在西方国家中盛行，它反映了社会发展到一定历史阶段对国家权力的制约与权利回归的客观要求。因此，国家与社会不是两个泾渭分明或完全彼此独立的实体，国家的作用已经深入到社会生活的方方面面，它拥有广泛的社会控制和管理职能。人们不仅要求国家对社会的管理，还要求国家对社会的服务，要求公民主动地参与制约国家，要求国家最终回归社会。社会自治体现的是社会对民主理念与权利理念的价值诉求。当国家的强制性管理职能较