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论立法法完善
论立法法完善
【摘 要】 本文从我国的《立法法》与宪法的关系角度出发,提出了完善《立法法》的建议。一方面,要在形式上明确立法法和宪法之间的关系;另一方面,在内容上,对于立法法和宪法之间存在的交叉、重叠甚至是重复的部分,要以严谨科学审慎的态度,进行全面清理,以求达到正本清源,删繁就简,消除矛盾之目的,使《立法法》更加趋于科学与完善。
【关键词】 宪法;立法法;缺陷;完善
2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》。该法自诞生之日起就颇具争议,人们对它的价值和功能众说纷纭,褒贬不一。持肯定态度的人认为它对中国立法机关的立法权限进行了划分,有效地解决了之前存在的立法权限混乱的问题,使中国的立法问题做到了有法可依,进而解决了法律效力冲突的问题。有的学者禁不住欢呼这是“中国立法史上的重要里程碑。”[1]但持否定态度的人对其失望之情也是溢于言表,甚至认为它是“瑜不掩瑕”,毛病多多。具体表现为:只注重立法的程序问题,而忽视甚至是忽略立法的实体问题;法的实施难以得到保证等等。总而言之,对该法是毁誉参半。
其实法律和任何事物一样都有一个发展的过程问题,不可能一蹴而就。而且按照马克思的观点,法学家制定法律本身不是在创制法律,而只是在描述法律。因此任何法律的制定都带有明显的时代特征和社会现实的痕迹,不可能是超然物外的。客观的讲,从长远角度来看,《中华人民共和国立法法》并不是完美无暇的,至少它是不完善的。
那么它究竟有哪些问题和缺陷呢?从不同的角度和立场来考察,可能会得到不同的结论和判断。而我们将从宪法学的角度入手,对于它和宪法的关系方面存在的问题予以描述,进而揭示其存在的问题以及问题产生的原因,最后指出这些问题解决的思路和途径。
先来探讨一下它和《宪法》的关系问题。《立法法》的第一条规定:“为了规范立法活动,健全国家立法制度,建立和完善有中国特色社会主义法律体系,保障和发展社会主义民主,推进依法治国,建设社会主义法治国家,根据宪法,制定本法。”这指明了《立法法》是依据宪法制定的。有人把宪法比作“母法”,而把其它法律比作“子法”。从直观的认识看,整个法学领域好比一座高楼大厦,法理学是建筑的设计思想和理念,各部门法是各个楼层,而宪法是整座大厦的地基。《立法法》作为“子法”,依据宪法而制定本没有问题。
问题在于《立法法》的第二条:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”本条指明了《立法法》调整对象,也就是它的适用范围,仅包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。适用形式则是相关调整对象的制定、修改和废止问题。如此规定,问题就出现了:一个国家的法律体系是以宪法为基础,以各个部门法为主体的一个完整体系。具体的法律渊源,不仅包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,而且应该毫无疑问的包括宪法在内。因为,宪法虽然在国家法律体系中居于最高的地位,具有最高的法律效力,而且为了维护宪法的权威性,要求它必须要有严格的稳定性,但是这些并不能否定宪法的法律性质,就是说它也是法律的一种表现形式。既然如此,理应成为立法原则和指导思想的立法法,为什么回避这一问题呢?难道宪法的地位最高,稳定性最强,它的制定、修改和完善就不需要做到有法可依,依法办事了吗?倘如此,那就真的是“高处不胜寒”了。
当然,认为宪法的修改“于法无据”,“无法可依”的这种说法是不正确的,宪法修改的依据是宪法本身。我国宪法第六十四条规定:“ 宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”毫无疑问,宪法的这一规定,解决了宪法修改的法律依据问题,但是又引来了立法法与宪法的关系的另外一个问题:交叉和重叠问题。
有学者诟病立法法的理由之一就是立法法的大量内容是对宪法内容的重复。“从整体上看,除立法权限的划分及法律适用问题属于新的规定外(如前面所指出的那样,立法法对立法权限的划分本身就涉及到合宪性问题),立法法的绝大多数规定基本上毫无新意(事实上也很难有新意),这些规定实质上是宪法及相关组织法条文的简单重复。关于这一点,只要两相比照即可一目了然,不用多费文字。”[2]。的确,我们只要把相关条文进行一下比较性阅读,其交叉重叠甚至是重复之处显而易见。
上述的这些问题是客观存在的,我们需要进一步探讨的是:这些问题产生的原因究竟是什么呢?首先我们需要明确的是,法律的完善是相对的,而不是绝对的。到目前为止,世界法律制定史已经明确地证明了立法绝不可能达到尽善尽美的程度,法律的完备只能是相对的。法律之中存有瑕疵,不是制定者能力不高的表现,而是一种受当时社会历史条件限制的表现。
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