西部重特大灾害多发区防灾减灾社会动力机制研究.docVIP

西部重特大灾害多发区防灾减灾社会动力机制研究 　　【摘要】当前西部重特大灾害多发区的防灾减灾还存在着诸多亟需破解的难题。各巨灾风险管理主体基本上沿用的是“各扫门前雪”的思路，致力于在各自负责的灾种、管理阶段、措施等方面做大做强，而不注重更为重要的多元主体间的沟通交流与协调配合，造成了资源和效率上的极大浪费，上述都是社会动力机制不完备的表现。在处理这些重大的灾害事件过程中，一套高效、灵活、反应迅速的防灾减灾的社会动力机制将是有效应对危机的保证，一个睿智、团结、进取的管理团队将是迅速化解困境的人力支持。 　　【关键词】西部 重特大灾害 社会动力 非政府 　　一、研究背景及其国内现状 　　中国幅员辽阔，尤其西部地区地质结构和自然环境复杂，除了火山爆发之外，强烈地震、特大洪水、严重干旱等自然巨灾几乎每年都有发生。并且具有分布地域广、发生频率高、人身财产损失大，灾害多以链式形式演化发展等特点。经济史学家傅筑夫先生曾指出：“一部二十四史，几无异一部灾荒史。水、旱、虫、蝗等自然灾害频频发生，历代史书中关于灾荒的记载自然就连篇累牍”。 　　在新中国成立后，尤其是近年来，我国初步构建起了 “一案三制”（预案、法制、体制、机制）的巨灾风险管理的社会动力机制，并且在几次巨灾中都发挥了重要的作用，取得了不错的成绩。但我们也要清楚的看到，当前中国巨灾风险管理中还存在着诸多亟需破解的难题。首先，从国家整体层面来看，巨灾风险管理基本上依然是政府在“单打独斗”，“跨部门整合”、“公私合作”等在理论和实践中都被证明是行之有效和广泛认可的思路还没有被接受和运用；其次，在市场主体和公益组织等社会力量的有限参与中，巨灾风险防范意识淡薄、专业化程度较低、职能边界模糊等问题严重制约着社会力量防灾减灾能力的发挥；最后，各巨灾风险管理主体基本上沿用的是“各扫门前雪”的思路，致力于在各自负责的灾种、管理阶段、措施等方面做大做强，而不注重更为重要的多元主体间的沟通交流与协调配合，造成了资源和效率上的极大浪费。从理论研究层面看，关于巨灾风险管理中的风险融资、风险预警、灾害信息系统等，社会科学和自然科学领域都展开了较为深入的探索，并取得了卓有成效的研究成果。虽然这些不同视角和内容的研究具有重要的理论和实践意义，然而巨灾风险的管理主体是谁，其职能边界如何确定，主体间的协调配合如何实现。在这方面目前的相关文献凤毛麟角，相应的系统、全面的探讨更无从谈起，因此深入研究巨灾风险管理的主体与职能整合问题具有重要的学术和理论价值。 　　二、国外现状 　　从近年来外国的防灾减灾的社会动力机制经验看，日本危机处理模式是以政府救助和自助为主，社会救助为辅的灾后重建体系，建立了比较完备的法律体系和防灾减灾的社会动力机制。美国形成了灾后重建的相关部门快速反应机制，同时针对社会慈善活动形成了一套机构自律和政府监管并重的机制。墨西哥形成了由国家统一领导，政府、专家和民间组织广泛合力参与的灾后重建组织体系。印尼在2004 年大海啸之后接受了来自全球的大量援助，但是由于对资金和项目监管不力而导致重建效率低下，民众怨声载道等问题。美国是一个自然灾害高发的国家。美国经济的发达促使人口及物质财富高度集中，因而导致自然灾害到来时造成的经济损失也是巨大的。美国政府在1979年创设的美国联邦应急管理署（Federal Emergency ManagementAgency）是核心协调决策机构，是一个从中央到地方，统合政、军、警、消防、医疗、民间组织及市民等一体化指挥、调度，并能够动员一切资源进行防灾减灾的管理体系。研究表明，没有强有力的防灾减灾的社会动力机制，将对灾后重建带来许多负面的影响。 　　三、符合国情的防灾减灾的社会动力机制探究 　　从论述动力机制的构成原理入手，对防灾减灾的社会动力机制设计要素从利益、权威、激励等三方面作分析，提出动力机制设计中的目标导向应关注利益驱动，强化绩效挂钩，提倡 　　公开竞争，激发政治热情。针对动力机制设计中的制度创新问题，认为西部重灾区防灾减灾的社会动力机制设计作为一个新的探索课题，需要在制度创新的框架内加以规范和完善，制度创新是动力机制设计的基础。例如应对巨灾的防灾减灾在宏观调控、资金资助还是在协调组织方面，政府都责无旁贷地扮演主角，起着主导作用。但是，现代政府是有限政府，单靠政府力量来完成灾后重建工作是有一定难度的。这为我国非政府组织介入到灾后重建工作提供了契机。非政府组织具有专业性、灵活性等优势和特点，在一些社会事务上由非政府组织来完成会效果更好。较长时期以来我国实行以政府为主导、以国家财政救济和社会捐助为支撑的灾害救助制度。但随着风险的巨大化、复杂化倾向和人类认知能力的提升，建立专的“巨灾风险管理体系”已越来越多地为人们所认同。尤其是2008 年的雪灾和汶川大