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论规范性文件审查标准适当性原则展开与应用 　　内容提要 适当性原则是县级以上人大常委会实施规范性文件审查的判断标准。在监督法上,适当性原则被细分为两种类型外加一个兜底规定,但审查的具体标准和操作规则并不明确。比照行政法学上的审查标准,适当性原则可以按合法性与合理性两个纬度展开。前者体现保障社会主义法制统一性以及中央立法权威性的功能预期,操作上要求判定规范性文件的制定主体、程序与内容是否符合上位法的规定,价值上以审查过程的确定性以及审查操作的羁束性为追求。后者体现出保障立法科学性与人民性的制度功能,在操作上兼顾立法的形式合理性以及经济效益、政治正确与社会影响等实质合理性要求,具有灵活性与裁量性的价值属性。 　　关键词 审查标准 适当性原则 合法性与合理性 　　作者卢群星,浙江大学光华法学院法理学博士研究生,浙江省人大常委会法制工作委员会社会行政法规处副处长。(杭州 310025) 　　 　　规范性文件的审查监督问题,随着监督法的颁布而日益受到重视,相关实施配套规定、具体审查实例相继出现,如何展开具体的审查操作已成为目前实务界关注的焦点问题。相对而言,学术界的讨论仍集中于审查监督的概念、种类、主体、对象、程序、效力等理论基础问题,方法论上的讨论略显不足。因此,本文尝试从一种法教义学的立场,结合具体的审查实例,探讨如何理解、应用现行法上的适当性审查标准问题。 　　 　　一、适当性原则的确立与概念分解 　　 　　1.适当性原则的确立 　　我国现行法上规定并没有直接以适当性概念作为规范性文件的审查标准,法源上的用语乃是与适当性相对立的“不适当”概念,比如宪法第104条、地方组织法第44条、监督法第30条均规定县级以上人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。如此反面界定的目的在于表明审查监督的重心在控制不适当的规范性文件,就判断方法而言,仍必须包括适当性判断与不适当性判断两种基本形式,但是从学理上而言,采正面界定的方法、以适当性原则为规范性文件的审查标准更为周延。 　　?ナ实毙栽?则作为规范性文件审查标准的地位,最终确立于监督法。早期,关于适当性的规定主要着眼于界定地方人大常委会的权限,比如宪法第104条、地方组织法第44条规定即是。此后,立法法第87条第4项规定“规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的”,已经明确提出规章的审查标准。监督法第30条则首次在“规范性文件的审查备案”的标题下使用不适当概念,并且具体规定了三种可作不适当判定的法定类型,至此,适当性概念作为审查标准,已扩展到所有的规范性文件。进而,地方各级人大纷纷制定监督法的实施办法或单独的规范性文件备案审查规定,适当性原则被进一步明确和强调①,其内涵被进一步具体化和类型化,而审查适用的实例也逐渐增多。 　　??2.适当性原则的概念分解 　　(1)现行法上的概念分解:六分法 　　实务上各级人大常委会具体应如何判定被审查对象的适当性呢?监督法第30条规定的三种具体情形是:(1)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(2)同法律、法规规定相抵触的;(3)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。除去第3项的兜底性规定,实际上只有两种情形,前者着眼于职权,后者着眼于内容,可是监督法这种框架性规定比较简单,需要在操作上结合个案加以具体化。 　　适当性原则在法律条文层面的展开,主要依靠省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据监督法的授权制定的实施办法或者单行规定。各地的规定一方面增加了适当性原则应用的具体类型,除监督法上已有的(1)和(2)两种类型之外,还包括:(3)违反法定程序;(4)与上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触;(5)规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致的等内容。此外,不能忽视的是(6):“有其他不适当的情形,应当予以撤销的”情形。这一项规定是适当性原则的弹性和适应性所在。 　　(2)学理上的概念分解:合法与合理 　　现行法上的应用类型,是否可在学理上做进一步整理呢?答案是肯定的。 　　我们认为,现行规范性文件审查的重心,主要在于控制行政规范性文件的越权和滥用,也就是控制那些由各级政府制定的,在本行政区域内具有普遍约束力、可重复适用的非立法性规范②。同时,由于规范性文件的数量庞大,各地人大常委会的人手有限,应当将审查重点放在那些涉及公民、法人和其它组织权利义务的规范类型(特别是限权性规定),而对于仅有机关内部管理规定性质的规范性文件则可以由政府自我监督。比如《F省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》即作如此规定,应当是一个比较值得肯定的办法。因为相对而言,限权性规定更加容易侵害公民的