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论领导职数膨胀成因及化解对策 　　摘 要：领导职数改革不仅是行政管理体制改革的重要组成部分，而且还是衡量行政管理体制改革成败的重要标尺。因政府职能转变不到位、规章制度不健全、政府部门的自利性、监督机制缺位等因素的制约，我国政府组成部门领导职数过多，尤其是副职领导超编问题一直没有得到有效解决。此难题的解决，转变政府职能是根本、健全规章制度是前提、“顶层行动”是关键、完善监督机制是保障、调整干部激励机制是基础。 　　关键词：领导职数；膨胀；政府部门；组织文化 　　中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）04-0065-08 　　一、问题的提出 　　行政管理体制改革是一个系统工程，涉及行政管理体制改革价值取向、政府职能界定、机构编制、领导职数、行政成本等，其中领导职数改革的问题不仅是行政管理体制改革的重要组成部分，而且还是衡量行政管理体制改革成败的重要标尺。但领导职数过多，尤其是副职领导超编问题是个顽疾，一直以来没有得到有效解决，且有愈演愈烈之势。以国务院组成部门为例，按《中华人民共和国国务院组织法》（下称《国务院组织法》）第九条规定：“各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人，委员五至十人”。但在23个部委中（国防部、国家安全部领导信息不全除外），行政副职不超过4人的，只有7个部委（分别是国家民族事务委员会、监察部、民政部、司法部、财政部、住房和城乡建设部、审计署），超编率近70%。行政副职超过《国务院组织法》规定人数上限两倍以上的有发展和改革委员会（10人）、公安部（9人）、人力资源和社会保障部（9人）、卫生和计划生育委员会（9人）（见图1，数据截至2013年9月10日，下同）。 　　23个部委行政副职平均人数5.7人，如果把党政领导职数全部计算在?龋?则平均数高达9.2人（见图2）。 　　对省级政府组成部门的领导职数，现在还没有出台具体的法律进行规范，但是通过比较发现，基本上是“上行下效”，甚至在领导平均总数上还超越了国务院组成部门。我们选取江苏省、浙江省和山东省的部分政府组成部门进行比较①，???省的副职平均分别是5.3、5.5和5.6人，领导总数平均分别是10.8、10.8、11.3人（数据见表1） 　　二、领导职数膨胀所带来的挑战 　　邓小平早在1980年就说过：“副职过多，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义。”这种几近不受约束的领导职数膨胀所带来的负面影响是不言而喻的。 　　1.增加行政首长协调的难度、降低决策效率 　　法国管理顾问格拉丘纳斯在1933年提出上下级关系理论，该理论认为，在管理宽度以算术级数增加时，主管人员和下属间可能存在的互相交往的人际关系数几乎将以几何级数增加。因副职增加而带来的人际关系数的几何级数倍增，不仅加大行政首长协调的难度，降低行政效率，而且在现行干部选拔任用体制下②，人数众多的副职会架空正职，削弱正职对副职的约束力，背离首长负责制的制度安排。 　　决策人数和民主决策、科学决策具有重要相关性。没有一定人数不能体现民主性，多人的智慧通常超过个人智慧，但并非人数越多决策就越民主、越科学，超过适宜规模的人数反而削弱科学的民主决策性能，给有效决策增加困难。吉云博士用“叠加”概率分布方法研究集体决策的效率问题时发现，相对于确定性决策，在不确定性情况下集体决策的确比个体决策更有效率，原因在于前者充分利用了分散在独立个体的非共享信息，但随着决策人数的增加，决策质量以递减的趋势得到改善。“由于存在边际递减趋势，增加更多的人对于决策质量的改进贡献不大，事实上，约5个人参与的集体决策就可以获得大部分效率了，可以达到比较理想的决策质量。”[1]据此，膨胀的领导副职不但无助于决策质量的提高，而且在某些特殊情况下还会降低决策效率――当人数众多的领导带着不同的思想观念、经验立场、知识背景、价值偏好甚至个人私利参与到决策中来的时候，决而不断、无果而终的决策就不足为奇了。 　　2.信息传递的“中梗阻” 　　按照2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》规定，巡视员、副巡视员属于非领导职务。但是在具体实践中，省级政府组成部门中的绝大多数巡视员（副巡视员）协助正职或副职分管某些处室，并实际掌握着领导权。这样，领导层级就变成了厅（委）――巡视员――副厅（委）――副巡视员――处（室）③，无疑就增加了一个层级。本来可以直接沟通，但现在却不得不经由中间层次，信息传递速度自然会受到影响。 　　中间层级的增加，不仅影响到信息传递速度，而且也会加大信息失真风险，因为“信息的垂直流动，常常不如水平流动可靠，其原因部分地在于，下属为了免受剥削而对信息有所保留。”[2]唐斯教授假设了一个从A到G七个级别的权力层级体系来阐明垂直流动中每个信息的平均歪