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财政支农投资存在问题及法律对策 　　大幅度增加财政支农投资规模已成为各级政府近年来解决三农问题的主要手段。但我国在财政支农投资法律依据、管理监督机制、支出结构及项目等方面存在很多问题。财政支农投资涉及国家、社会与广大农民之间的利益分配以及各级政府的职责分工与权力划分等关系，我国应制定《财政收支分配法》、《农业投资法》和修订《农业法》、《预算法》等法律法规来完善财政支农投资法律体系，并依法规制财政支农投资行为，才能保障财政支农投资的公平、安全与效率。 　　[关键词]财政支农；财政法治；农业投资法 　　[中图分类号]D922.2　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2009)05－0159-06 　　 　　为解决三农问题，近年来我国财政支农投资规模逐年加大。如1950-2006年56年间国家财政支农投资共计23 691.35亿元，其中1978年只有区区150.7亿元，20年后的1998年才达到1 154.8亿元，而2008年仅中央财政用于“三农”的支出就高达5 955.5亿元。2009年中央继续加大三农投资，以推进农业发展和农村综合改革，维护农民权益，促进城乡社会共同进步。但是，由于相关立法滞后，无法可依现象严重，以至我国在中央与地方政府的财政支农投资过程中产生了不少问题。我们认为，要解决这些问题，保障支农资金的公平、安全与效率，必须建立健全我国财政支农投资法律体系。 　　 　　一、关于财政支农投资的法律依据 　　 　　根据政府间财政关系理论，在公共产品提供范围上，中央和各级地方政府应根据事权和财权相一致原则，按地域和层次进行划分。中央政府主要负责全国性公共产品的供给，地方政府则负责地方性公共产品的供给。事权的划分应该遵循“受益范围原则”和“目标效益原则”，如果事权范围作了调整，财权范围也必须进行相应调整，以便使其财权与事权相配套。而现代财政法基本原则之一――财政法定原则要求，任何财政权力不仅必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权，且其行使亦应有法律上的依据并依照法定程序进行。但从我国财政支农投资实践看，其事权与财权都缺乏明确的法律依据。 　　 　　(一)现行法律依据 　　目前，我国划分中央、地方各级政府在财政支农投资事权的法律依据主要是《宪法》和《农业法》。 　　《宪法》对中央政府的事权作了基本规定，如第15条第2款规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”；第89条规定国务院行使的职权包括“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”、“领导和管理经济工作和城乡建设”等。而《农业法》则在此基本规定基础上，大致界定了国家及县级以上地方各级政府在支农方面的职责。 　　在国家层面，《农业法》第37条、第38条具体规定了国家对“农业投入与支持保护”的基本职责。根据这些规定，中央政府财政支农的职责主要是：(1)应当建立和完善农业支持保护体系，逐步提高农业投入总体水平；(2)要鼓励和支持农业保险事业发展和实行保险自愿原则；(3)应当实行动植物防疫检疫制度；(4)应当对农产品购销实行市场调节，对关系国计民生的重要农产品购销实行必要的宏观调控；(5)应当引导和支持种植业、林业、畜牧业和渔业的协调发展，扶持动植物品种的选育、生产、更新和良种的推广使用；(6)应当鼓励提高农业机械化水平；(7)应当采取措施保障粮食安全，提高农产品质量；(8)应当在农村依法实施义务教育，发展农业职业教育，提高逐步农业劳动者的文化、技术素质；(9)应当扶持农业技术推广事业，鼓励农业科研，保护知识产权；(10)应当鼓励和扶持农用工业的发展；(11)应当逐步完善农村社会保障制度；等等。在地方各级政府层面，《农业法》第38条规定了各级人民政府在财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于：加强农业基础设施建设；支持农业结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平等。县级以上各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排，协调增长。 　　显然，《农业法》对于中央政府与地方各级政府支农事权既有一定分工，也有一些交叉重叠。而关于这些事权的财权《农业法》却无相应划分，仅有第39条原则性规定县级以上人民政府每年财政预算内安排的各项用于农业的资金应当及时足额拨付；各级人民政府应当加强对国家各项农业资金分配、使用过程的监督管理，保证资金安全，提高资金的使用效率。换言之，财政支农投资的事权与财权是相互脱离的、不对应的。 　　至于财政支农资金的拨付、使