行政与解之合理性分析.docVIP

行政与解之合理性分析 　　摘要：随着现代社会纠纷数量的种类的不断增加，依靠传统的纠纷解决模式已经不能满足实际需求。在行政领域，法律虽未明确规定行政和解制度，但实践中其应用比较广泛，这说明行政和解制度具有一定的现实意义。虽然传统有“公权力不可处分”，但正确理解该原则的具体含义，行政和解制度与“公权力不可处分”不矛盾。同时，行政裁量权的广泛存在为行政和解制度的产生奠定了理论基础，社会公众的广泛参与又为行政和解制度的产生奠定了群众基础。因而可以说，行政和解制度的建立是基于理论和实践，并且具有相当的现实意义。 　　关键词：行政和解；合理性；裁量权；公众参与 　　一、行政和解脉络梳理 　　在对行政和解理论基础进行分析之前，有必要就相关问题进行梳理。一是行政和解与行政调解的关系；二是关于“公权力不可处分”的具体含义。 　　（一）行政和解与行政调解的关系 　　行政和解是一个内涵丰富的概念，通常包括行政复议和解、行政诉讼和解以及行政执行和解等。和解的本质含义在于“通过协商、达成一致”。[1]在行政法领域，行政和解和行政调解的关系呈现出其特殊性。其表现为，行政和解和行政调解的界限模糊。在民事领域里，民事和解主要是民事纠纷双方在诚实信用，自主协商的原则下达成一致意见；而民事调解主要是在中立的第三方的主持下达成一致意见。而在行政诉讼中，说行政和解中还包含着行政调解。主要基于以下几方面的理由： 　　1.就行政和解与行政调解的本质通过协商以解决问题而言，第三方是否介入只是形式上的差别，并不能因此改变其为和解的本质。 　　在行政主体和行政相对人协商解决行政争议的过程中，行政和解包含有第三方介入的情形。因而无论有无第三方的介入，均属于行政和解的范畴。传统意义上的和解是一种争议双方当事人的自愿行为，第三方介入之下通过协商解决争议的方式为调解。但是追根溯源和解本质在于“不再争执，归于和好”。第三方的介入仅更利于和解推动的进程，其只过程中发挥辅助作用，最终仍是通过协商，达到解决争议的目的。由此，和解与调解的本质都是争议双方通过协商解决争议。[2] 　　2.就和解的实质内容来讲，第三方的介入仅构建一个双方方式人平等协商的平台以达到解决争议的目的，且通过第三方的监督，更利于行政和解目标的实现。 　　由于行政纠纷中所涉及的争议双方，一个是处于强势的行政机关，另一个是弱势的行政相对人。二者间通过自愿平等谈判商议解决争议难度极大。尤其行政机关，往往利用其强势地位，提出不对等的解决争议的方案。这时第三方（通常为行政机关或法院）的介入就尤为重要。尤其在行政复议和行政诉讼过程中，复议机关或法院的作为第三方介入，更利于和解的顺利进行。在行政复议和行政诉讼时，复议机关和人民法院的介入是通过搭建双方平等协商的平台的方式主持和解，使双方当事人达成共识。其次在和解契约的履行需要复议机关和人民法院的外在审核督促的情形下，第三方的介入推动了行政和解目标的实现。 　　3.就行政和解在实践过程中的实际表现形式而言，行政和解包含行政调解。我国实践中行政审判中协调活动的真实写照，大都是以“行政调解之名，行调解之实”[3]。即行政和解大多是在法院组织、推动的，行政诉讼双方共同协商下解决纠纷的活动。因而通常所说的行政和解的表现形式与行政调解类似，但在实践中却冠之以行政和解之名。从这个角度来讲，行政和解包含行政调解。 　　（二）行政和解与“公权力不可处分”不矛盾 　　行政和解的制度缺失的主要原因，在于对“公权力不可处分”原则的错误理解，以及对行政和解基础的模糊，事实上公权力不是绝对的不可处分。行政裁量权的广泛存在为行政和解奠定了理论基础。虽然行政权不得处分原则并没有被法制实践推翻，也没有被理论驳倒，但是行政争议的和解或调解是基于行政裁量和公众参与共同作用所发展起来的一项争议解决方式。总之，“依法行政原则，亦非不可与契约自由原则相互调和。”[4] 　　主张行政和解制度违反“公权力不可处分”原则的人认为，行政和解过程行政机关作为执行机关，不能就实体的行政权力进行任意的处分。笔者认为，此种主张是建立行政和解必须以实体权利的处分和行政纠纷中所谓的行政机关的“实体权利”已经确定这两点前提建。若这两个前提是正确的，那行政和解确实有违反“公权力不可处分”之嫌，但在实践中，这样的两个前提并不完全存在，因而行政和解制度并没有违反“公权力不可处分”原则。 　　二、行政裁量权对行政和解的分析 　　行政和解是行政机关进行行政裁量的过程，而不是行政机关进行实体权利处分的过程。 　　（一）从行政裁量权的本质来讲。行政自由裁量本身就意味着行政机关在一定范围内享有处分权。但处分权不是单纯放弃行政职权，而是在法律允许的自由裁量权范围内对事实情况重新酌情处理。法院应当就行政机关在其自由裁量范围内与行政相对