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乡村地区公共服务供给方式和机制研究 　　摘要：“单中心”的科层体制是形成乡村地区公共服务供给困境的根本原因，解决的出路，是鼓励乡村社会组织化程度的提高，民间力量得到增强，构建“多中心”的治理体系，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任和其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。这个治道变革的过程，需要良好的社会资本来提高人际信任程度，减少交易成本，面对当前日益“缺乏分层与缺失记忆型村庄”，必须依托对不同乡村行动能力的考量，以村民自治为基础，对乡村社会资本进行培育。 　　关键词：乡村地区；公共服务；治理 　　中图分类号：D523 　　文献标识码：A 　　文章编号：1008―1569(2008)01―0095―07 　　 　　改革公共服务供给方式及机制，破解乡村地区公共服务供给严重不足的发展困境，对于推进我国乡村地区经济社会发展，全面实现“新农村建设”和构建社会主义和谐社会的战略目标，都具有重大意义。然而，人们往往把乡村地区的发展看作是一国工业化、城市化进入高级阶段的“制成品”，认为是一个简单的增加投入或扶贫问题，而农民作为发展的一个主体地位却没有得到重视，从而导致了政策失败。这个问题在中国目前农民人口占全国近三分之二的情况下尤为重要，本文的研究，正是要力图突出农民作为发展主体地位的重要性。 　　 　　一、科层体系下的乡村治理结构 　　 　　“科层制是一个社会发明!或许是人类最伟大的社会发明!”美国学者查尔斯?佩奇的结论代表了学者们对科层制的最普遍观点。科层制是逐渐形成和不断完善的，它是人们为适应社会化合作需要而摸索和总结出的管理模式。因此，我们首先考察科层体系下治理结构的绩效，并具体考察政府干预两种类型的纯粹制度安排，即集权的全国政府机构和行政性分权政策的后果。 　　 　　(一)科层体系管理模式及其特征 　　作为一种行政和生产管理的组织形式，20世纪20年代由马克斯?韦伯提出了现代意义上的理性科层制理论及其模型。在韦伯看来，现代科层制是一种高度理性化的组织机构“理想模型”，它以形式主义、规则化的、非人格化的精神在公共??政组织中占主导地位，行政管理人员处理公务的精神就在于排除个人的专断和偏好，使一切事务能够成为可计算的、可预测的和可控制的。按照科层制模型建立起来的政府机构，层次结构分明，规章制度严格，职权职责明确，各级官员称职，这种稳定的政府管理模式不仅曾主导着工业时代的政府治理，也在现代社会组织尤其是大规模的政府组织中得以推广。按照韦伯的设计，“理想型”的科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，这种模式在某种程度上可以避免任性专断和感情用事，有“精确、迅速、明确……统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物质费用和人力”等等优点，给工业社会的政府管理带来了理性与效率，体现了理性精神。 　　 　　(二)集权制度安排的分析与评价 　　科斯指出：“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”作为科层的重要形式之一，集权制下的中央政府，出于控制和自身利益需要，总是倾向于把认为重要的权力牢牢地抓在手中，于是，地方政府运行的激励是“忠诚／命令”式、单向度的机制，唯上级指示和命令是从。虽然集权的供给安排，一定程度上防止了搭便车并取得生产的规模经济，但由于没有设计抵制性制度处理信息不对称，个体开始考察并权衡各种不同策略的收益和成本，导致各种逆向选择和道德危害问题发生，从而极大地增加了交易成本。 　　为了克服信息不完全和不对称，完善的制度设计必须给予地方时空信息特别的关注，这种时空信息至少包括：(1)当时当地的社会和物质环境特征；(2)某一地区应用的各种各样的生产策略；(3)某一地区目前正在使用的人力和实物资本；(4)现存的可用于建造或维系基础设施的制度安排。在各种成本中，时空信息的搜寻整合是制度设计成败的关键之一。然而在集权体制中，行政官员的工作往往是为了取悦上级而不是地方居民，因而较少有动机去获取广泛而精确的时空信息，从而导致公共服务提供体系衰败。于是就产生了这样一个怪现象，一方面是公共服务的供给短缺，另一方面是农民不需要和根本无法需要的公共服务大量过剩，而这“主要是由于农村公共产品的供给不是根据农民的实际需要而是根据一种自上而下的不切实际的行政命令来运行的，更甚至是一些地方干部个人的政绩私利性所驱使的结果。” 　　 　　(三)分权制度安排的分析与评价 　　在实践上，“分权”常常意指在官僚机构内部把权力向较低层级的官员作某些分散或临时性的下放，当过度集权造成了难以负荷的负担时，中央政府就会被迫下放部分权力，这时候分权总被当作是一种普遍化、通用的解决方案。这种分权隐含的重要之处在于，权力在被分散到低一级组织之前必须首先被集中，所以尽管