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我国农村贫困救助制度反思和重构 　　摘 要:农村贫困救助制度是农村社会保障最后一道安全网,它对赈灾救济、维护社会稳定、保护生产力,促进农村经济发展起了重要作用。但随着我国经济的发展和社会的持续进步,这一制度也暴露出:救助理念落后、救助的法制化水平不高、救助的管理体制和运行机制不完善等问题。据此,有必要更新救助理念,推进法制建设、完善管理体制及运行机制,并跟进相关配套措施,以是完善我国农村贫困救助制度。 　　关键词:农村贫困;贫困救助;制度构建 　　中图分类号:F323.89 文献标识码:A 文章编号:1001-5981(2009)06-0076-05 　　 　　目前,我国农村贫困救助制度主要是以农村最低生活保障、扶贫、农村五保户供养、特困户救济等为内容的一种保障制度,它对于救助鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力发挥了重要的作用。我国的反贫困工作已取得举世瞩目的成绩,受到了国际社会的普遍认同。但是,当前我国农村贫困救助制度中还存在着一些突出问题,这些问题如得不到妥善解决将会影响到贫困救助工作的进一步开展。 　　 　　一、我国农村贫困救助工作取得的成就 　　 　　我国农村贫困救助工作所取得的成绩是有目共睹的,特别是改革开放以来,成效更加显著。以扶贫工程为例,自1985年我国政府启动扶贫计划以来,我国就一直坚持“政府主导,社会参与,自力更生,开发扶贫,全面发展”的扶贫开发道路,通过政府的政策支持和寻求国际合作,使我国贫困人口不断减少,人民生活水平逐步提高。联合国和世界银行认为,“在消灭贫困方面,中国政府做出了巨大的努力,近25年来,全人类取得的扶贫事业成就中,三分之二的成就应归功于中国,是发展中国家的典范。”[1]可以从以下两个方面来评价我国扶贫工作所取得的成就。 　　第一,扶贫标准不断提高、贫困人口不断减少。我国的贫困线是国家统计局农调总队在1986年进行农村居民收支调查和1984年历史资料的基础上,采用马丁法计算得出的。此后,根据农村物价指数变化逐渐调整,具体变化如表1所示: 　　 　　2008年年底,我国上调扶贫标准,把绝对贫困标准与低收入标准合二为一,取消将农村绝对贫困人口和低收入人口区别对待的政策。2009年起开始实施人均纯收入1196元的新扶贫标准。 　　从表1我们不难发现,我国农村贫困人口在大幅下降。1978年全国农村的绝对贫困人口约有2.5亿人,约占全部人口的1/4。改革开放特别是自扶贫工程启动以来,我国农村贫困人口在不断减少,到2007年末,农村绝对贫困人口减少到1479万人,贫困人口减少2.3亿[2]。不断上调的贫困标准和大幅下降的贫困人口都直接表明了,我国扶贫开发取得了巨大成效,随着我国经济的快速发展,政府有能力拿出更多的物力和财力用于扶贫开发。 　　第二,农村居民人均纯收入不断提高,农村居民家庭恩格尔系数逐年下降。我国政府自启动扶贫开发以来,农民人均收入从1985年的397元提高到2008年的4671元,扣除物价因素,平均年增长11.3%。农村居民家庭恩格尔系数在逐年降低。具体变化情况如表2所示: 　　资料来源:1985―2008年国民经济和社会发展统计公报,1985―2008年中国统计年鉴,经笔者整理所得。 　　尽管我国农村扶贫工作取得了巨大的成就,但是同时也应认识到我国居民贫困的现实、城乡收入差距的悬殊,更要认识到我国与发达国家的差距。国际上通常用基尼系数来衡量居民收入差异程度,0.3以下为平均状态,0.3～0.4为合理状态,0.42以上为收入差距过大状态。改革开放前我国的基尼系数为0.18,现在则达到了0.458,已超过了国际警戒线水平。新实施的扶贫标准,将贫困线提高至人均年收入1196元,但世行的报告认为,这一新划定的贫困线依然偏低,并建议中国政府新增1546亿元投资,重建扶贫政策体系[3]3。由此可见,我国扶贫工作的成就与困境并存,机遇与挑战共生。 　　 　　二、我国农村贫困救助制度存在的问题 　　 　　 　　改革开放以来,尽管我国农村贫困救助制度有了较大完善,但其与经济社会发展的需要及社会保障制度自身建设的要求还存在一定的差距。 　　1.救助理念相对落后 　　贫困救助理念决定着贫困救助制度的出发点和发展路线,制约着救助制度的运行和救助目标的实现。我国现行贫困救助在很多方面还是延续传统的救助理念。首先,表现为施恩色彩浓厚,人权色彩淡薄。在现代社会,国家对生活贫困的公民实行救助是国家义不容辞的责任。但在实际工作中,还有部分政府工作人员把对贫困者的救助看成是一种施舍或推恩,而没有认识到这是公民的一项权利。这种把贫困救助理解为政府的爱心、感情、仁政,已经成为公民社会救助权实现和新型贫困救助制度构建的思想障碍。其次,体现为强调短期物质投入,忽视长期发