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金融双引擎中政府作用和行为边界 　　“双引擎”是在2015年《政府工作报告》中提出的深化经济体制改革政府工作的目标与内容，也是党的十八届三中全会强调的“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”具体实现体现。启动金融“双引擎”就是启动包含着“有效政府”和“有效金融市场”两方面的具体内容，它要求政府在金融领域中“有所为而有所不为”，同时要求市场主体在金融法律法规范围内有效地发挥其市场配置功能和最大限度地发挥其积极性。党的十八届五中全会进一步提出推进国家治理体系和治理能力现代化来完善各方面体制机制，以及通过进一步转变政府职能等措施，为发展提供持续动力。这也意味着，作为经济体制改革重要组成部分的金融改革，其前提是通过法治化手段明确新常态下政府在金融体系中具体作用及其行为边界。 　　政府在金融体系中的作用逻辑 　　在金融领域著名的米什金“八大金融谜团”描述了在世界范围内有一个共有现象，那就是金融体系是经济中受到政府最严格管理的部门之一。它一方面说明了没有政府介入的金融市场在现实状态中是不存在的，且在市场各细分领域或者行业当中，政府对金融市场的作用及其明显和基础的，同时说明了在有效政府和有效金融市场之间具有一定的特殊性和复杂形态。 　　在西方发达市场国家里，在经历了一个漫长的历史演变过程后，政府对金融业一般不采取直接“提供”或“生产”的做法来介入该行业，而是采取提供基层性的纯公共产品――正式金融规则（即法律）的形式对金融业进行规制，所涉及的内容在深度和广度上都是其它行业所不及的。这一做法与西方发达国家的社会基础、文化观念和历史有关。 　　转型时期的中国金融处于零起点，政府在金融市场所中所发挥的作用和使用的方法与手段与发达市场国家有一定差异性，即金融业发展中的绝大部分机构都是改革初期由政府（中央或地方）或政府部门“生产”出来的，其主要表现在：政府在分权的过程首先要“创造”一个金融市场，且在金融制度变迁过程中通过强制性行政手段，替代一部分尚不发育的或残缺不全、运行失效的市场机制，同时，通过直接或间接地参与金融企业的治理结构、决策经营运作等手段，组织金融市场和实现资源的合理配置和有效运用。 　　从文化理念上讲，中国的“集体主义”和“大局为重”治国理念以及中国的经济学强调的是“经邦济世”和“经世济民”等思想，使得自古以来中国经济改革与发展就离不开政府的积极作用。这也意味着，如福山先生新著《政治秩序和政治衰落》所言，“一个秩序良好的社会需要三个构成要素：强政府、法治和民主问责；且三者缺一不可”，构建一个良治社会下政府应有的作用及其行为边界以及企业和居民等和谐共享的金融体制新机制，才能够使得我国各项金融改革措施具有可操作性。 　　当然，政府与金融市场关系在转型时期的中国是一个演变和与时俱进的过程，如果我们没有由表及里地探索和厘清不同改革阶段的差异性，只是在强政府和弱市场以及政府少一点还是市场多一点等层面简单谈论，将很难指引我们下一步的金融改革与实践工作，以及实现有效政府和有效金融市场双重目标。 　　政府已有作用与行为边界变迁要求 　　始于20世纪80年代初的中国金融改革过程中的政府发挥积极作用和以政府主导（替代）为特征的金融制度变迁，可以说是中国经济金融发展奇迹的“密钥”，所取得的成效是有目共睹的。 　　一是中国金融市场的“创造性”生成。自中国人民银行从财政部分离，到中农工建四大专业银行从中国人民银行分离，到保险公司、信托投资公司、城市信用社、农村信用社、财务公司、租赁公司等各类准银行金融机构设立；从证券业由银行业和信托业逐步分离，到中国“分业经营”和“分业监管”金融体系的最终基本形成，其过程中主要依靠政府力量且通过行政性分权与金融分权方式推动。 　　二是政府推动金融法治建设。1993年12月国务院的《关于金融体制改革的决定》发布开启了中国金融法治之路，《决定》包含：人民银行职能转换，政策性业务和商业性业务相分离，以及银行业、信托业和证券业分业经营和分业管理等内容。在该《决定》精神指引下，中国先后制定了包括：《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《银行业监督管理法》等金融相关法律22部，同时建立了包括金融法规、金融规章和规范性文件三个层次的政府金融规制金融规则体系。 　　三是各项金融改革措施稳步推进。不论是2003年初实施的中国银行业“抓两头、带中间”商业化战略改革、政策性金融机构的“分账管理”和“机构分立”方案、证券市场“股权分置”和保险业等各项改革，还是优化农村金融服务、改善小微企业金融服务、外汇汇率并轨和推进资本项目可兑换、加强外汇储备管理、汇率和利率市场化等各项改革，其制定和具体措施过程都离不开政府（含地方政府）主导或者引导作用。 　　四是国内金融风险处置和国际金融危机积极应对。从20