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雾霾治理立法趋向和反思 　　【摘要】近年来，雾霾污染问题突出，愈演愈烈，民众甚至“谈霾色变”，如何打破雾霾治理的瓶颈，是目前面临的难题。文章以1979年到2015年涉及雾霾治理的法律、行政法规、地方性法规以及规章为分析对象，对雾霾治理立法进行回顾与反思，探究雾霾治理的立法演变和趋势，希望能从中找到有效的解决路径。 　　【关键词】雾霾 立法 趋向 反思 　　【中图分类号】D92 【文献标识码】A 　　1979年《环境保护法》颁布，大气污染成为环境保护立法的对象之一，而雾霾治理作为大气污染治理的一部分，自然成为立法的规制对象。近年来，雾霾污染问题突出，愈演愈烈，民众甚至“谈霾色变”，如何打破雾霾治理的瓶颈，是目前面临的难题。 　　对雾霾治理特殊性的认知逐渐清晰 　　长期以来，我国对于雾霾治理的特殊性问题缺乏重视。1987年的《大气污染防治法》直接将雾霾治理与大气污染治理画上等号，在治理思路上，雾霾同大气污染一样，遵循源头治理的方式，通过切断污染物的再生来源来减少污染。虽然立法也在一定程度上遏制了雾霾的过度恶化，但是近年来，雾霾污染正朝着复杂性、综合性、区域性的方向转变，原有的治理思路已经无法适应新的形势。虽然立法尚未作出明显的修改，但是环境科学、环境法学界的诸多学者已经开始思考雾霾治理的特殊之处。本文认为，雾霾治理的特殊性体现在雾霾成因的复杂性以及地域差异性上。 　　雾霾成因的复杂性。雾霾与大气污染的其他表现形式如酸雨、臭氧污染相比，有两大必备条件：形成人为污染物、出现静稳天气。人为污染物，主要包括工农业活动、城市建设、机动车行驶等行为所产生的一次或二次污染物，例如PM2.5。静稳天气，主要表现为静风少雨，这种天气十分有利于形成大气逆温层，“在逆温层中，较暖而轻的空气位于较冷而重的空气上而形成一种极其稳定的空气层，严重地阻碍着空气的对流运动”，①而大气逆温层的出现则严重影响着雾霾污染物的稀释、扩散。因此，雾霾在秋冬少雨的季节，高楼林立的城市中最为常见。 　　雾霾的地域差异性。不同的城市由于经济发展结构的差异，污染源组成不完全相同。2015年，我国北京、天津、石家庄等九大城市已经率先完成雾霾污染源解析工作，例如，“北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车，石家庄、南京的首要污染来源是燃煤，天津、上海、宁波的首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。”②面对迥异的污染源，如果统一采用大气污染治理中单一的治理模式，不区分重点、主次，恐难应对雾霾污染中的特殊情况。 　　立法活跃度不断提高 　　立法活跃度是指一定时期内，特定立法主体进行立法活动的频率，频率越高，则活跃度越高。立法活跃度的不断提高，反映了立法主体积极地进行立法活动，雾霾治理成为常态。 　　我国雾霾治理立法经历了逐渐活跃的过程，以2000年作为考察的分水岭可以清晰看出数据的变化。从1979年开始至1999年这段时期，中央一共进行10次立法活动（对法律、行政法规、部门规章的制定、修改），包括9次制定新的法律法规，1次修改法律，因此中央立法活跃度是0.5次/年。在这一时期，中央立法基本处于强势主导的地位，地方立法活动基本为零。直到《大气污染防治法》（1987）颁布以后，中央立法“一言堂”的局面有所改观，地方立法有了一些回应，但数量寥寥，地方立法活动（各省、自治区、直辖市以及较大的市制定、修改地方法规、规章）共计48次，活跃度为2.29次/年。因此，2000年以前，立法积极性不高，立法活跃度较低。 　　进入2000年，中央立法趋于稳定，共进行8次立法活动，包括4次修改法律。但是，地方立法不断加快立法步伐，至2015年共计193次，地方立法活跃度约为前一时期的5.6倍。尤其是进入2011年后，地方立法呈现出了极高的活跃度，制定地方性法规达20次，制定地方政府规章达26次，另外修订地方性法规19次，修订地方政府规章3次，立法活跃度高达13.6次/年。与2000年至2010年这段时期相比，这5年地方立法活跃度增长约19%。以江苏省为例，仅4年时间，省以及下属拥有立法权的市就制定（修订）了包括《苏州市扬尘污染防治管理办法》（2011年）、《江苏省机动车排气污染防治条例》（2013年）、《徐州市市区扬尘污染防治办法》（2013年）、《南京市大气污染防治条例（草案）》（2014年）、《江苏省大气污染防治条例》（2015年）在内5部地方法规、规章。 　　立法目的更加明确 　　2000年以前，经济发展和环境保护一直处于非此即彼两难困境。1987年和1995年颁布的《大气污染防治法》均受到“以经济发展为先”的主流观念的影响，将立法目的阐述为“保护生态环境，保障人体健康，促进经济发展”。但自2000年始，我国不再满足于单纯的经济增长，开始追求经济系统与环境系统之间的动态