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基层组织在“村改居”土地改制过程中的作用探索 　　摘 要：基层组织是“村改居”土地改制工作中最前沿最基层的“先头兵”。基层组织的干部时刻与“村改居”的村民、土地打交道，是最了解“村改居”情况的、最前沿的一线管理人员。在法律有待健全，制度有待完善的前提下，要解决“村改居”土地改制过程中的各种问题，充分发挥基层组织的作用及职能是最佳的路径选择。因此，在城镇化进程加速发展的今天，如何充分发挥基层组织的作用，完善其相应的职能，是实现“村改居”社区土地管理工作的重要一步。 　　关键词：“村改居”；基层组织；作用 　　中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0099-02 　　在农业社会向城镇社会转变的过程中，一些村庄被改建或拆建成城市社区，农民通过集中居住成了居民或市民。在转变的过程中，因农民自身素质等方面的主观因素，再加之规章制等外在因素的不健全，致使许多问题尤其是在土地改制过程中产生的问题都处于困境。农村基层组织作为最前沿的管理机构，最了解“村改居”的各类问题，同时它还与农民保持最密切的联系，因此，充分发挥基层组织的作用及职能是解决这一问题的最佳路径选择。 　　一、基层组织在“村改居”土地改制过程中的作用 　　《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”村委会这一基层组织被法律赋予的自治性功能直接决定了其在农村土地管理中的地位。它作为村民自治的载体在我国农村土地管理中发挥着重要的作用。 　　（一）农用耕地保护的作用 　　《中华人民共和国土地管理法》将“耕地保护”纳入其中，明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。这就意味着法律赋予了“耕地保护”者的职责。“耕地保护”者因所处地位不同其效果也不同。政府从政策法规层面加以约束，农民从使用层面加以保护，而作为基层组织的村委会则发挥着桥梁作用。因为它对基层发展情况的熟悉，对居民生活状况的了解，对土地使用情况的掌握等，并能及时结合当地的实际情况，提出适合当地土地管理的各种办法，起到上传下达连接政府与广大分散农民的中介作用。 　　（二）村民用地规范的作用 　　据相关资料显示，我国目前有2.4亿亩村庄建设用地，而空置宅基地就占10%到15%之多，并且这些空置宅基地基本位于村中央[1]。这种缺乏规范管理的建房局面造成土地的严重浪费。而在这一问题的管理上，调查显示，依靠政府政策、法制的约束效果不高。而基层组织由于处于农用地使用的最前沿阵地，是最直接的管理者，与其他管理机构相比较而言，更具贴近现实、发现问题及解决问题的实力，可以更有效地规范村民用地的使用。 　　（三）维护土地承包经营权，促进土地改制的作用 　　土地作为农村发展的基石，是“村改居”顺利推进的基础。基层组织作为“村改居”集体土地的所有权人，就必须做好集体土地的经营，制定土地经营方式，有效组织合作化生产、专业化生产是其重要职责。首先要确保土地改制过程中村民的权益，其次是集中土地，提高利用效率，组织协调好监督。 　　（四）协调群体利益的服务作用 　　我国法律规定村民委员会是基层群众性自治组织，实行民主自治管理原则。所以，从本质上讲，村委会应该属于基层服务性质的组织机构，应维护本场域内全体村民的利益[2]。“村改居”过程中不可避免地会遇到一些群体权益的维护问题。在村民自身素质有待提高，法律法规逐步完善的实际情况下，迫切需要能代表群体利益的组织站出来，维护群体利益。而基层组织恰恰是最佳选择。依据《村民委员会组织法》规定，“在农村事务的管理中，村委会享有一定的自治权，其有权自主召开村民会议并主持会议，同时决定自治范围内的一些事情。对属于关系到全体村民重大利益的问题，具体到农村土地征地发放土地补偿款事项上，村委会必须召开村民会议，由村民会议通过集体讨论决定并通过分配方案”[2]。所以，具有“行政性质”的基层组织发挥了协调群体利益的服务作用。 　　不难看出，在城镇化进程中基层组织在“村改居”土地管理中的作用是不可或缺的。 　　二、基层组织在“村改居”土地改制过程中的问题及原因 　　为了初步把握基层组织在“村改居”土地改制中的现状，分析影响因素，笔者采用问卷调查和个别访谈的方法，对秦皇岛市海港区、经济技术开发区、北戴河区“村改居”社区进行了抽样调查，根据调查资料，现分析如下。 　　（一）基层组织在“村改居”土地改制过程中的现状 　　通过对秦皇岛市“村改居”社区的问卷调查以及与村民、村干部以及上级领导座谈资料的总体分析，总结并概括出当前“村改居”土地改制过程中存在的问题： 　　1.基层组织管理制度缺失 　　依据土地法的相关规定，基层组织是农村集体经济