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立法前评估制度的研究 　　中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面实现有法可依。随着过去大规模立法时代的结束，立法由粗放型走向精细化成为必要和首选目标。立法前评估能够有效避免不必要的立法或不必要的内容入法、减少立法资源浪费，对于提高立法质量具有重要意义。 　　一、立法前评估的现状及内涵 　　立法评估，作为提高立法科学性、民主性的重要举措，是近年来各省市正在开展并积极实践的制度。但我国大陆实务界和理论界普遍侧重于立法后评估的探索和研究，对立法前评估鲜有论及。立法后评估固然可以为修改完善立法提供全面的分析论证，却无法在立法之初就保证立法的正当性、有效性，使法律从颁布起就是制定良好的法律。 　　（一）立法前评估的现状 　　2008年12月十一届全国人大常委会第六次会议上，来自香港的十一届全国人大代表罗范椒芬列席会议时建议，每一部法律在向省、市、县征求意见的时候，是否也可以要求各级政府评估法律草案在当地实施的可行性、实施的能力和实施的规划，并介绍了香港的经验。香港每提出一项法律，提交立法会审议的时候，一定要提供财政编制的评估，还要评估公民、舆论的反应和可持续发展的情况，以及是否可以长期维持这个政策[1]。 　　2010年全国人大常委会法制工作委员会组织的欧盟立法项目考察团，赴法国、西班牙、波兰三国就立法评估制度进行考察，了解了立法前评估的相关工作。但是我国人大系统，尚未有组织、开展立法前评估的实践。 　　2010年起四川省政府法制办在全省范围内进行了立法前分析评估制度的探索，评估结果作为法规制定的重要依据。未来四川省级部门负责起草的每一部行政规章或地方性法规，都要通过成本和效益“测试”。评估的目的在于寻求立法的实际价值，判断制度投入是否大于社会效益[2]。在《四川省雷电灾害防御管理规定》（四川省政府令第235号）制定前，省法制办会同省气象局进行了专门调研，出具了一份长达10页的成本效益分析报告，不仅包含传统立项申请中必不可少的立法必要性，更详细测算了立法成本和实施成本。 　　理论界没有关于立法前评估制度的专门研究。有的是在研究立法评估、立法后评估时有所论及，有的是介绍国外立法前评估制度的情况。根据立法法第四十八条的规定“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容”，实务界在法律案、法规案提出时，对立法必要性和主要内容的说明，可以视为广义上的立法前评估。然而我国无论是理论上还是实务中，都没有形成系统的、规范的立法前评估制度。 　　（二）立法前评估的内涵 　　关于立法前评估的内涵，有的认为，是指立法机关或者其他机构，按照一定的程序、标准和方法，对某项立法所要达到的目标、所要具体规范的内容的必要性和可行性以及对社会和公众的影响等所进行的评估[3]。有的认为，立法前评估是在进入正式的立法程序前，对某一领域的立法建议项目开展的立法前期调研和评估。立法前评估是一种预评估，既可以对立法的可行性、必要性进行评估，也可以对立法的成本与效益作出一个预评估[4]。有的认为，立法前评估实际上是对立法机关所立之法的一种预评估。着眼点不同则评估内容有所不同，比如可能着眼于立法的可行性、必要性进行评估，也可以对立法的成本与效益作出一个预评估[5]。有学者将关于立法风险评估的研究，基本等同于我们所说的立法前评估，认为立法风险评估是通过一些方法客观地将诸如对健康、安全、卫生、环境等的风险量化地表现出来，并考虑各种立法或者决策所带来的影响，以便人们进行比较和判断，从而作出理性的选择。通过风险评估，充分考量立法之前存在的社会风险，以及立法后可能导致的社会风险，以便采取减少或消灭风险的立法措施，实现社会风险的立法管理[6]。 　　笔者认为，立法前评估制度是立法工作机构、立法案提案人、其他相关机构或者组织，在法规通过前，按照一定程序、标准、方法对立法目的、内容、必要性、可行性、社会影响以及法规实施的成本效益等进行预测、评估，并将评估意见作为立法机关决策参考和依据的制度。 　　1.立法前评估与立法评估、立法后评估 　　我国关于立法评估的内涵有不同认识。有的认为以立法过程为参照点，立法评价（估）包括了立法过程前评估（可称之立法前评估）、立法过程评估以及立法后评估[7]。有的认为，立法评估包括立法前评估（也称前瞻性评估）与立法后评估（也称回溯性评估）[8]。有的认为，广义上的立法评估包括立法前评估、立法中评估、立法后评估，其含义与立法预测接近。狭义上的立法评估仅指立法后评估制度[9]。有的认为，立法评估的考查重点是法律法规的实施效果，可称为“立法效果评估”；还有的认为，评估的重点是立法是否有效解决问题，可称为“立法绩效评估”。 　　综上可知，普遍认