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财政金融化的模式地方债治理新路径 　　自2013年开始，地方政府债务进入集中偿还期，其中53%的地方债务将于2013年底前到期。 　　审计署最新公布称2012年末全国地方债务余额10.88万亿元，截至2012年底，债务余额与GDP的比率为36.7%。地方债局部风险较大。 　　中央政府已在不同场合表示要严控债务风险。特别是，中央组织部于近期印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究。并提出，考核积极化解历史遗留问题的情况，把是否存在“新官不理旧账”、“吃子孙饭”等问题作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容。而刚刚闭幕的中央城镇化工作会议也提出，建立多元可持续的资金保障机制。 　　地方债急剧增长背后所累积的金融和财政风险已成为影响我国经济健康持续发展的一颗“毒瘤”。 　　化解这样一个规模庞大、错综复杂的地方债务问题，同时又要满足地方政府持续的融资需求并非易事。对此，专家们在受访时均指出，如何科学有效地化解巨大的地方政府存量债务，合理控制未来的政府负债形式与规模，使地方政府财政状况逐步恢复正常状态，是影响未来5～10年我国财政与金融发展格局的重要问题。 　　地方债风险扩大与公共经济需求左右为难 　　目前审计署对地方政府债务的审计范围，除了融资平台债务，还包括地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务、地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。 　　2011年审计署公告显示，各地共有6576个融资平台公司，而央行2011年6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家。 　　由此可见，审计署审计范围包括的融资平台，比央行统计数少了3000多家，直接缩小了债务审计的范围。 　　尽管如此，目前，地方政府在直接债务上主要的融资方式，除了国债，还是利用土地抵押开展的银行贷款。土地财政成为当前地方财政中最核心的内容。政府的还债来源几乎全部依赖土地出让收入，到目前已进入集中还贷期。 　　对此，一些省份的财政预算报告已经显露出担忧。如浙江省财政预算报告称，“地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大”；而湖南省预算草案则直接指出，“偿债压力很大，一些地方政府投融资平台公司运行存在隐患，财政潜在风险不容忽视”。 　　“目前上万家政府投融资平台，是地方政府债务的主要来源。过去数年间，地方政府设立融资平台企业的行为逐渐无序化，既不讲求科学的治理结构，也不遵循市场化的经营规则，把土地资源当做‘护身符’。”财政部财政科学研究所研究员孔志峰向《小康》记者指出，这样最终的结果，是这种企业化的债务风险，最终成为财政的债务风险和金融风险。 　　孔志峰联合多位专家于2013年发布的《解决地方政府债务风险研究报告》（以下简称《报告》）中指出，投融资平台的概念本身即违反市场规律，因为设立平台的唯一目标就是融资，根本不顾及财政承受能力、项目投资效益、企业经营风险等问题。而这些问题在长达数年的时间里，被不断推高的土地价格所掩盖，目前已经到了快盖不住的程度。 　　在近些年不断被曝光的案例中，有的平台企业为了达到向银行融资的目的，不惜采用将土地“一女多嫁”甚至做假账的手段；而部分银行在强大的利益吸引与内部效益考核面前，扮演了“睁一只眼闭一只眼”的角色。“这种情况已经使部分地方债务直接演变成了未来的金融风险。”孔志峰指出。 　　2010年国务院发布了19号文件，对地方投融资平台进行了清理整顿。银监会、证监会等也发文收缩地方融资平台企业银行贷款规模。但从实际执行情况看，一方面，如果彻底卡断地方政府投融资平台的融资渠道，不仅将导致一批在建的项目停工，影响地方公共经济的发展，而且会导致资金链的断裂，使地方的债务风险直接转化为真正的债务危机。 　　此外，地方发展公共经济的需求，仍然需要政府投融资平台发挥作用，提供融资功能。因此，在严格执行19号文件的同时，地方投融资平台一方面积极向商业化的方向发展，形成真正的公共治理结构和企业化管理机制。同时政府在缩减银行贷款渠道的同时，采取了信托、债券、银行业内部影子银行等直接债务的方式，以及通过向子公司提供担保等隐性债务的方式，继续履行着政府投融资平台的功能。 　　“地方政府投融资平台的这种‘拆东墙补西墙’的方式，在未来的发展中，必将长期地以不同的方式存在。”孔志峰指出，其实这样反而加大了地方政府负债的资金成本，虽然可以在时间上短暂延缓资金链崩盘的危险，但却使整个不良债务规模变得越来越大，最终可能危及整个国家财政的稳定。 　　财政资金的金融化管理 　　在参与《报告》研究的过程中，研究者