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美国税制的改革决策机制及其现实启示 　　[摘 要] 决策机制对国家税制的形成具有重要影响。美国税制改革决策机制在权力配置、决策程序和规则设置、决策结果达成等方面具有鲜明特点，其决策法治化、民主化和规范化程度较高，但也受到利益集团影响而导致政策质量有所下降。我国税制改革决策机制应借鉴美国的成功经验，真正落实税收法定原则，提高信息透明度和公众参与度，注重程序和规则的公开公正，同时注意防止利益集团的不利影响，以有效提升我国税制决策水平。 　　[关键词] 美国税制改革；决策机制；政策制定；税收法定；依法治国 　　[中图分类号] D523；F811.2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2018）04-0089-07 　　税收制度作为基础性的公共政策，对社会的稳定和发展具有重要而直接的影响。虽然有现成的税收原则及理论作为指导，但要制定出良好的税收制度却异常困难，因为税制构建与改革不仅需要优良的设计，而且必须处理决策过程中面临的各方面价值观念和利益的冲突。如果没有良好的决策机制对矛盾和冲突加以协调处理，那么不仅难以确保政策质量，而且容易引发决策风险。因此，如何优化税制改革的决策机制，以有效化解决策风险并提升政策质量，已成为当务之急。本文对美国税制改革的决策机制进行了分析，借鉴其经验并反思其不足，提出了改进我国税制改革决策机制的建议。 一、美国税制改革的决策过程 （一）议程设定 　　基于殖民地时期英国税收政策引起公众极大不满的教训，美国宪法对征税权的运用施加了严格限制，其中之一就是赋予众议院独有的征税议案提出权，即“所有筹集收入的议案应由众议院提出”。从实践情况看，众议院直接提出税制改革议案的情形很少，常见的是由总统根据财政部的建议向国会提交税收改革咨文，然后由众议院筹款委员会（House Committee on Ways and Means）决定是否提出正式议案。筹款委员会要对总统的税收咨文进行公开听证，其主要参与者包括财政（副）部长、官方人员以及私人团体的代表等。听证会结束后，筹款委员会召开高级会议，以决定是否将提案提交给众议院审议。一旦确定提交，税制改革立法的决策程序即被启动。 （二）方案形成及决策审议 　　税改提案需要经过美国参众两院的分别审议，最终方案将在行政部门起草的建议基础上边审议边修改而完成。 　　1. 众议院的审议。筹款委员会一旦决定向众议院提交议案，将由立法律师负责将提案转换为法律草案。同时，筹款委员会需要起草报告，内容涵盖推荐该提案的理由、对税收收入影响的评估、对草案条款的详细分析以及委员会中反对该提案的少数派的观点等方面。此报告作为委员会审议行为的唯一书面记录，将分发给众议院成员并作为以后税务部门及法院对该项立法进行解释的依据。这些工作完成后，筹款委员会主席将议案提交众议院审议。按照规则，税收立法属于“特许”项目，在议会议程安排中享有优先权。众议院主要就整个议案的接受或者否?Q进行辩论和表决，时间比较简短，通常1至2天结束。辩论产生的动议可能会交由筹款委员会进行修正。修正后，众议院再进行最后表决。一般情况下，由筹款委员会提出的税改议案基本上会被众议院通过。 　　2. 参议院的审议。众议院通过的税改议案被提交到参议院。参议院财政委员会（Senate Finance Committee）专门负责处理此类议案。财政委员会举行公开听证会，财政（副）部长、各界代表等再次作为证人参与，但听证内容主要针对众议院通过的税收议案。之后，财政委员会同样召开会议，根据成员的建议对议案进行修改，并起草审议报告，内容范围与筹款委员会的报告基本相同，不过还包括委员会修改议案的理由。财政委员会同意的议案会提交参议院审议。参议院对议案的辩论和表决过程较为漫长，且更容易受到利益集团的影响。从以往情况看，参议院极少在不修正的情况下通过众议院的税收议案。如1982年，众议院通过一项3页内容的税收法案，移交到参议院后，被修改成一项超过500页的新税法修正案[1]。经辩论和修改后，议案被交付表决。如未获通过，议案将退回财政委员会，有时该项立法会被放弃。修改通过的议案需要再次得到众议院的同意，而众议院经常采取不同意参议院修正案的动议，此时就需要进行两院间的协调。 　　3. 两院分歧的协调。两院的税改议案分歧主要通过召开两院联合委员会（Committee of Conference of the House and Senate）会议来协调。两院联合委员会的成员分别由众参两院议长委任，以筹款委员会和财政委员会的成员居多。联合委员会的正式会议对公众开放，真正进行决策的会议将禁止特殊利益集团进入或限制与会工作人员的数量。会议期间，国会和财政部的工作人员可能随时被召来解释问题，评估折中方案的可行性以及可能的预算影响。会议召开时